/ Форум / Общество / СМИ

По одной простой причине -- уже есть омбудсмен по правам человека!!.

Цымбалова Н.А. "Институт Уполномоченного по правам человека в России: смысл создания и правовое регулирование"
<...>
Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" был принят 26 декабря 1997 года. Он определил порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности.

Как сказано в п. 1 статьи 1 Закона, должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией РФ в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Средствами, указанными в данном законе, Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Хотя Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой, в то же время установлено, что при осуществлении своих полномочий он независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам (п.1 ст. 2).

Таким образом, российский вариант ближе к модели независимого омбудсмана, хотя в отличие от стран, где действует такая модель, он не поставлен по своему правовому статусу в ряд высших органов государственной власти и не наделен мощными властными полномочиями. В то же время его задачи определены чрезвычайно широко. Поэтому, по мнению специалистов, российский омбудсман представляет собой довольно уникальное явление и по характеру возложенных на него функций больше всего похож на румынского Адвоката народа, с той же декларативно широкой постановкой задачи и столь же малыми полномочиями по их реализации. Правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации характеризуется юридической неопределенностью и неконкретностью. [9, с. 76]

Не будем здесь подробно останавливаться на порядке и условиях назначения и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека, ограничениями, связанными с занятием этой должности, вопросами, связанными с неприкосновенностью Уполномоченного. Рассмотрим те полномочия, которыми он обладает, правовые механизмы и средства воздействия, которые он может использовать для воздействия в том числе на государственных служащих (включая должностных лиц), нарушивших права граждан.

Основное направление работы Уполномоченного по правам человека – это рассмотрение жалоб. Такие жалобы могут подаваться гражданами РФ и находящимися на территории Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства.

Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. При этом законом установлено, что Уполномоченного не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, - эти решения исключены из пределов его компетенции. (п. 1,2 ст. 16 Закона).

Интересующие нас в данном случае субъекты, решения или действия (бездействие) которых могут быть обжалованы через Уполномоченного по правам человека, – это государственные служащие и должностные лица. Круг лиц, являющихся государственными служащими, установлен Федеральным законом РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Согласно п. 1 ст. 3, государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. При этом государственными должностями государственной службы считаются государственные должности категорий "Б" и "В", т.е. соответственно:

должности, учреждаемые в установленном законодательством РФ порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории "А";
должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Под государственными должностями категории "А" закон понимает должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами (государственные должности РФ), конституциями, уставами субъектов РФ (государственные должности субъектов РФ) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель Правительства, председатели палат ФС РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и другие). (п. 1 ст. 1 Закона). Перечисленные здесь должности категории "А" к госслужбе не относятся.

Таким образом, к государственным служащим, чьи действия (бездействие) или решения могут быть обжалованы посредством обращения к Уполномоченному по правам человека, относятся только лица, замещающие государственные должности категории "Б" и "В". Это, однако, не означает, что действия (решения) Президента или министра не могут быть обжалованы в этом порядке. Они не являются государственными служащими, но являются должностными лицами. Это понятие не прописано в законе о государственной службе, но содержится в Уголовном кодексе. Согласно примечанию к статье 285, должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Более короткое и ясное определение, выработанное юридической наукой: должностные лица – это лица, имеющие по закону право совершать юридически-властные действия.

Таким образом, не все государственные служащие являются должностными лицами, но и не все должностные лица – государственные служащие. Поэтому ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в РФ" упоминает обе данные категории, которые частично перекрывают друг друга.

В законе также прописана процедура подачи и рассмотрения жалобы, которая не является слишком сложной.

Согласно ст. 20 ФКЗ, получив жалобу, Уполномоченный имеет право:

принять жалобу к рассмотрению;
разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;
передать жалобу государственному органу, органу МСУ или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу (а такое направление жалобы через Уполномоченного зачастую оказывается гораздо более действенным, чем в случае направления ее гражданином непосредственно);
отказать в принятии жалобы к рассмотрению.

Последнее обжалованию не подлежит, но должно быть мотивировано. Если жалоба принимается к рассмотрению Уполномоченным, он должен информировать об этом соответствующего субъекта, решения или действия (бездействие) которого обжалуются.

При этом жалоба – не единственный способ инициирования рассмотрения дела. Так, статья 21 устанавливает, что при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.

Приступив к рассмотрению жалобы, Уполномоченный вправе обратиться к компетентным государственным органам или должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению. При этом немаловажно уточнение, что такая проверка не может быть поручена тому органу или должностному лицу, решения или действия (бездействие) которых обжалуются. В связи с этим стоит заметить, что при обжаловании в другом порядке раньше зачастую происходило так (а, наверное, происходит и сейчас), что поданная "наверх" жалоба спускалась по инстанциям и в результате попадала к тому, на кого была подана. О результативности подобной "рокировки" говорить не приходится.

Важные положения содержит статья 23 Закона. Она устанавливает права и полномочия, которыми обладает российский омбудсман при рассмотрении жалобы. Им корреспондируют соответствующие обязанности органов, должностных лиц и государственных служащих в их взаимодействии с Уполномоченным. Так, при проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе:

1) беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;

2) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;

3) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

4) проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;

5) поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

6) знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

Кроме того, по вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории РФ органов государственной власти, органов МСУ, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания.

Всем перечисленным выше правам соответствуют определенные обязанности органов, должностных лиц и государственных служащих, которые вытекают из смысла приведенных выше положений:

обеспечивать доступ в соответствующие органы и на заседания;
бесплатно и беспрепятственно предоставлять Уполномоченному запрошенные материалы и документы, иную информацию, необходимую для осуществления его полномочий (они должны быть направлены Уполномоченному не позднее 15 дней со дня получения запроса, если в самом запросе не установлен иной срок) – эта обязанность должностных лиц отрегулирована в статье 34 ФКЗ;
давать объяснения по подлежащим выяснению вопросам;
содействовать в проведении проверок;
проводить по поручению омбудсмана экспертные исследования и готовить заключения;
обеспечивать доступ к материалам указанных в Законе уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях;
обеспечивать реализацию права безотлагательного приема Уполномоченного руководителями и другими должностными лицами указанных в Законе структур.

Что касается права Уполномоченного знакомиться с материалами судебных дел, то механизм реализации этого правомочия был закреплен путем внесения изменений в соответствующее процессуальное законодательство сразу после принятия ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в РФ".

Так, Федеральным законом "О внесении дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР" от 17 марта 1997 года №50-ФЗ была введена норма, согласно которой соответствующие должностные лица обязаны по ходатайству Уполномоченного по правам человека истребовать в пределах своей компетенции из судов гражданские дела для разрешения вопросов о наличии оснований для принесения протестов в порядке надзора (ч. 4 ст. 322). ГПК дополнен также положением о праве Уполномоченного знакомиться с гражданским делом, по которому решение или определение о его прекращении вступило в законную силу.

Федеральный закон "О внесении дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР" от 17 марта 1997 года №51-ФЗ дополнил УПК нормой, которая обязывает соответствующих лиц по ходатайству Уполномоченного истребовать в пределах своей компетенции уголовное дело для разрешения вопроса о принесении протеста на вступившие в законную силу приговор, определение или постановление суда либо постановление судьи. В УПК также зафиксировано право Уполномоченного знакомиться с уголовным делом, приговор по которому вступил в законную силу, либо с делом, производство по которому прекращено, а также с материалами об отказе в возбуждении уголовного дела.

Стоит отметить также поправки, внесенные в КоАП Федеральным законом "О внесении дополнения и изменения в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" от 13 марта 1997 года №49-ФЗ. КоАП был дополнен новым составом административного правонарушения. Согласно новой статье 16512, вмешательство в деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ с целью повлиять на его решения, неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в РФ", а равно воспрепятствование деятельности Уполномоченного в иной форме влечет административную ответственность в виде штрафа в размере до ста МРОТ.

Следует отметить также, что при рассмотрении жалобы не идет "игра в одни ворота". Должны быть выслушаны обе стороны, как говорили еще древние римляне. Статья 25 ФКЗ устанавливает обязанность Уполномоченного при рассмотрении жалобы предоставить государственном органу, органу МСУ или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом.

По итогам рассмотрения жалобы Уполномоченный обязан направить соответствующему органу или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод (статья 27). Такое заключение должно быть рассмотрено в месячный срок, и о принятых мерах в письменной форме должно быть сообщено Уполномоченному (статья 35).

При этом в случае необходимости принятое заключение публикуется в печати.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе (п. 1 ст. 29):

1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

5)обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.


Уполномоченный, помимо рассмотрения конкретных жалоб, выполняет и важную аналитическую функцию. Так, согласно положениям ст. 31, по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе:

1) направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур;

2) обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, либо в силу существующих пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.

Важным является установленное законом право Уполномоченного в случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы. Он также вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях.

Законом предусмотрены ежегодные доклады Уполномоченного о своей деятельности, публикуемые в прессе и направляемые в высшие государственные органы – Президенту, в Совет Федерации и Госдуму, Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и Генпрокурору. По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в РФ Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады. Ряд положение рассматриваемого закона требуют пересмотра. Во-первых, Уполномоченный по правам человека должен обладать правом законодательной инициативы, что существенно повысит его возможности и авторитет. Но такая коррекция Закона невозможна без внесения соответствующих изменений в Конституцию, а именно в часть 1 статьи 104, устанавливающую круг субъектов законодательной инициативы.

Это не единственный недостаток Закона. Однако это и другие возможные предложения по его совершенствованию предполагают изменение самой концепции института омбудсмана в направлении существенного повышения его статуса и роли в государственно-правовой системе страны. Например, стоило бы наделить Уполномоченного правом обращения в Конституционный Суд не только в порядке части 4 статьи 125, но также и в порядке части 2 и 5 той же статьи Конституции, то есть обращаться с запросами о соответствии Конституции указанных нормативных правовых актов и договоров, а также с запросами о толковании Конституции.
<...>