сатурн:
Как заставить бюрпкратизированную систему здравоохранения качественно обслуживать инваалидов;
сатурн:
4.Как заставить Фонд социального страхования РФ обеспечивать инвалидов теми техническими средствами реабилитации,которые удобны им.
МСЭК не вписывают в ИПР электроколяску,хотя рекомендация лечащего врача есть в посыльном листе.Выписывает прогулочную,на которой физически самостоятельно ездить не могу.Жалоба в горМСЭК - бесполезное занятие,только потратила деньги на такси туда-обратно и здоровье.Они созваниваются по телефону и обсуждают жалобы больных между собой.Это что биться в одну и ту же стену.Потом с ехидной улыбкой:"Ну,что пожаловалась?Получила чего хотела?"Полная уверенность в безнаказанности.У них везде свои люди.Кто же защитит инвалида?Прошу ведь не мерседес,а всего лишь инвалидную коляску.
Как тут бороться?Никому не верю.Это просто мафия.
Просила дать в письменном виде причину отказа - не дали ни в районном,ни в городском МСЭКе.Что делать?
Кузя:
МСЭК не вписывают в ИПР электроколяску,хотя рекомендация лечащего врача есть в посыльном листе.Выписывает прогулочную,на которой физически самостоятельно ездить не могу.
[q]Кузя:
Первое, коляска с электроприводом относится к прогулочным средствам передвижения.Те ручные прогулочные, которыми пользовались прежде, в настоящее время не выпускаются.
Второе, коль существует такой цинизм в вашем филиале МСЭ, напишите жалобу руководителю регионального МСЭ по (название вашей) области.Приложите ксерокопию справки врача и сошлитесьв письме на ст.11.1 Закона о социальной защите инвалидов в рф ,которая говорит, что "К техническим средствам реабилитации инвалидов относятся устройства, содержащие технические решения, в том числе специальные, используемые для компенсации или устранения стойких ограничений жизнедеятельности инвалида".Так же можете сослаться на ст.255 Гражданского Процессуального кодекса РФ,согласно которой следует
, что чиновники филиала МСЭ нарушают ваше право на реабилитацию.А это уже реальная основа для подачи заявления в суд на региональной МСЭ.
Ответ для сатурн:Спасибо,в МСЭК даже федеральный писать ,мне кажется,бесполезно.Они там как одна дружная семья.
Сегодня отправила письмо в минздравсоцразвитие Голиковой Т.А. все описала,положила копии ИПР ,копии из амбулаторной карты с рекомендациями невропатолога.Прошу официально мне объяснить причину отказа.
Получив ответ с конкретными причинами отказа,буду тогда уже ссылаться на то,что перечислили Вы.Можно ли будет обратиться к Вам потом,после получения ответа из минсоцздравразвития?
Сегодня
Кузя:
Сегодня отправила письмо в минздравсоцразвитие Голиковой Т.А. все описала,положила копии ИПР ,копии из амбулаторной карты с рекомендациями невропатолога.Прошу официально мне объяснить причину отказа.
Вы когда-нибудь пробовали почесать свое правое ухо пяткой левой ноги?
Нет,конечно, и вряд ли такое возможно вам сделать.Вот и в данном случае вы прыгаете сразу через несколько ступеней , а получать ответ будете из регионального МСЭ. Но коль такое случилось, то ждите ответа долго и вряд ли что хорошего будет в нем. Сделайте так, как вам сказал.Это и проще, и страху мелкие чиновники подвергаются быстрее.Министерские же подобные письма получают сотнями, они от них уже устали, а потому отвечают на них однообразно.Тем более, что кроме эмоций вы вряд ли что более существенного вставили в свое письмо.Впрочем, это ваше дело.А ко мне можете , конечно, обратиться.
Ответ для сатурн:Эмоции старалась не писать,сослалась на методические рекомендации по обеспечению инвалидов техническими средствами реабилитации письмо от 05.05.2006г.№2317-ВС.Взяла на этом же сайте.Там я подхожу по всем показаниям.Ну,посмотрю,что будет дальше.
Жалоба в горМСЭК - бесполезное занятие,только потратила деньги на такси туда-обратно и здоровье.Они созваниваются по телефону и обсуждают жалобы больных между собой.Это что биться в одну и ту же стену.
Я обращался по адресу mail@fss.ru в федеральный ФСС, они дали местным нахлобучку и мне выплатили компенсацию за ТСР. Только там анонимных жалб не принимают. Надо полномтью своё имя и алрес!
Про обращения в фонд узнал по
Отвечают сами бумажным письмом по Вашему адресу!
Ответ для сатурн:
Уважаемый Анатолий!
Вы подняли, на мой взгляд, достаточно интересную тему, но если позволите, могу посоветовать кое что почитать по этой тематике вот по этому адресу:
Там есть две мои статьи (Сергей Кавокин), в одной из которых показаны последствия политики правительства в вопросах занятости инвалидов (только в этом году страна потеряла 327 млрд. рублей в виде налогов, сделав из 5,5 млн налогоплательщиков - инвалидов 5,5 млн. иждивенцев). Как это Вам? Да и некоторые мои расчеты во что обходится государству "бесплатные" лекарства для инвалидов могут Вас заинтересовать. Аналогичная по содержанию статья "Нужны ли государству инвалиды?" была опубликована в журнале "Человек и труд" № 5 за 2008 год. Можете на нее ссылаться, так как журнал вполне официальный и, как говорят, вполне политкорректный, в отличии от первой ссылки, так как это правозащитный журнал "Индекс - досье на цензуру". Его 28 номер полностью посвящен проблемам инвалидов.
Почитайте, а если интересно - напишите мне, можно в личку. Поверьте, не все так безнадежно в целом, как кажется в каждом конкретном случае, удается кое до чего "до гавкаться" если вести такую работу планомерно и настойчиво. Вот уже и о том, о чем мы много лет кричали на всех уровнях, а именно о том, что нельзя всем считать пенсии "под одну гребенку" и тем, кто ее зарабатывал еще в СССР и молодым современным пенсионерам, заговорила Голикова и пообещала изменить порядок расчета пенсий и учета стажа заработанного в период существования СССР.
сатурн:
4.Как заставить Фонд социального страхования РФ обеспечивать инвалидов теми техническими средствами реабилитации,которые удобны им.
А вот с этим вопросом я не совсем согласен, так как ФСС в этой цепочке далеко "не главное колесо в телеге". Все начинается с бюро МСЭ и с систематического нарушения этой конторой ст. 11 Закона "О социальной защите инвалидов" где говориться, что в ИПР должны быть внесены ВСЕ мероприятия необходимые для реабилитации инвалида, а не только предусмотренные утвержденным Федеральным перечнем.
А все так плохо и медленно движется еще и потому, что всевозможные инвалидные организации, коих расплодилось огромное количество, не выполняют свое основное назначение - защищать права своих членов, в частности, и всех инвалидов, в целом. Тогда бы и не возникали вопросы, подобные тому, который возник у Наташи из Талдома Московской области (ник Алия)
Спасибо за внимание, с уважением, Сергей.
Вы подняли, на мой взгляд, достаточно интересную тему, но если позволите, могу посоветовать кое что почитать по этой тематике вот по этому адресу:
Почитал эти статьи, мне показалось, что получил подтверждение некоторым своим мыслям. Последнее время пытаюсь переломить сознание инвалдского сообщества в отношении к т.н. "нерабочей группе". Например, см. По моему мнению, с имеющимися сейчас формулировками в критериях и в связи с тем, что с 1 октября принята новая форма ИПР ,в которой должны отражаться все семь ограничений жизнедеятельности инвалида, понятие "нерабочая группа" уже не имеет никаких прав на существование.
Очень обидно, что юристы и социологи никак не комментировали мои умозаключения, но в Вашей статье я увидел косвенные подтверждения моим выводам.
Последнее время пытаюсь переломить сознание инвалдского сообщества в отношении к т.н. "нерабочей группе"
...Очень обидно, что юристы и социологи никак не комментировали мои умозаключения
Ну почему, Валерий? На кое-что и Правительству приходится реагировать. Мы тоже стараемся помаленьку, в меру скромных возможностей, обращать на это внимание.
"Группа инвалидности" возвращается
ШизаяМорква:
Смешно читать!
Кризис бушует! Тут надо банки спасать и корпорации, а вы со своими пандусами, углами, и общественным транспортом! Скромнее надо быть,скромнее!
Ну вот принцип "когда будут деньги сделаем" , а их никогда не будет. Многое требует не денег(те же бетонные пандусы- крохи стоят) , а реформ -прежде всего в головах . Не требуем привиллегий,требуем равных прав с другими гражданами и соблюденииие законов.
Программа ДЛО(дополнительное лекарствённое обеспечение) беспатные лекарства -это отдельная тема. Насколько они бесплатные , как их ждать и что есть в списке. И как его урезают.
СергейК:
А вот с этим вопросом я не совсем согласен, так как ФСС в этой цепочке далеко "не главное колесо в телеге".
ФСС действительно в обеспечении ТСР играет не ведущую роль.МСЭ- тоже винтик в телеге, именуемой Минздравсоцразвития РФ.Все в целом не выполняют ст 11.1 Закона о социальной защите инвалидов РФ.Ваши статьи мне знакомы, всецело с ними согласен.Другое дело, трудно заставить ведомство Голиковой присушаться к голосу инвалидов, не тех, что создали общественные организации и преследуют сугубо меркантильные интересы, забыв о защите прав.А прислушиваться надо к голосу тех, кто не считаясь со временем и здоровьем, старается сделать жизнь инвалидов хотя бы несколько отвечающей принципам Конвенции о правах инвалидов.
Знаю,Сергей, что ваши убеждения давно стали для всех чиновников МСЭ костью в горле.Такой же, как и наши принципы о защите прав инвалида,в горле правительства Свердловской области. Особенно в горле его социального сектора, больше занимающегося словоблудием, чем реальными делами.Побольше бы таких людей, глядишь,и жить стало бы веселей.
Знаю эти рекомендации, составлены довольно неплохо.Есть одно "но".Не работают они.В 2007 году вышло распоряжение минздравсоцразвития РФ, приостановившее действие этих рекомендаций.Догадайтесь, почему.
Ответ для сатурн: Не очень представляю, на каких основаниях это письмо может быть "закрытым". Ка нём разветь гриф "секретно"или оно относится к комерческой тайне ,или информации о частной жизни.
Тогда, в сответствии с законом, будем считать, что его и нет.
Место писем в системе нормативного регулирования
Будучи в советском государстве легитимной формой права, письма широко используются и в новых правовых условиях. Но сегодня эта форма документа демонстрирует чудеса устойчивости, правда, уже противоправной. Представляется необходимым наработать навыки правильной оценки статуса письма в современной правовой системе и сформировать способы защиты, включая судебную, от нарушений, выражающихся в неправомерном использовании этой формы документа.
Подзаконные акты отличаются разнообразностью и неоднородностью. Федеральные органы государственной власти не ограничивают себя теми разнообразными формами, которые им прямо разрешены Правилами подготовки нормативных правовых актов*(1)().Напомним, согласно п. 2 данных Правил такие акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Находясь в состоянии практически непрерывного изобретательства, указанные правоприменители создают прямо-таки эклектические соединения форм: инструкция + приказ; положение + инструкция и пр.
Впрочем, творческий подход органов государственной власти к формам правовых актов имел место и в советский период. В наследство нам достались такие неприменяемые сегодня, да и бывшие сомнительными в момент их принятия, документы, как, например, директивы, обращения, призывы и т.п. Перечень наименований правовых актов в справочных правовых системах доходит до сотни. Ориентироваться в таком разнообразии достаточно сложно. Еще сложнее выяснить, какие из имеющихся форм являются законными, а какие нет.
Можно сформулировать следующие актуальные вопросы:
принятие актов в формах как не разрешенных Правительством РФ (наставления, указания), так и прямо запрещенных (письма и телеграммы);
украшательство официальных наименований (методические, инструктивные, примерные, временные и др.);
смешение понятий "форма" и "содержание" (например, выпуск документа в форме разъяснения);
придание локальным правоприменительным актам (приказу, распоряжению) нормативного характера.
Рассмотрим указанные проблемы на такой форме документа, как письмо. Кроме того, разберем специфические моменты, свойственные письмам как особому виду документа.
Статус письма
Правовое регулирование и соответственно статус писем за последние десятилетия существенно изменились. Система форм права современной России находится в стадии становления: решаются проблемы, созданные предшествовавшим государственным строем, выявляются новые задачи и вырабатываются способы их преодоления.
Письмо - понятие многозначное. Однако подразумевается, что письмо как документ, где выражено мнение или сообщаются какие-либо сведения, имеет лично-доверительный характер, а это препятствует его государственно-властному использованию. Тем не менее именно эта форма латентно продолжает сохранять признаки нормативного правового акта, несмотря на прямой запрет, содержащийся в п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов: издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм запрещено.
До 1997 г. можно было издавать ведомственные нормативные акты в виде приказов, постановлений, инструкций, положений, разъяснений, указаний, а также в иных видах, предусмотренных положениями о соответствующих центральных органах федеральной исполнительной власти (п. 3 Постановление Правительства РФ от 23 июля 1993 г. N 722*(2)). И хотя прямо письма и телеграммы в пункте не названы, но указанный перечень - открытый. Это делало результат правотворчества непредсказуемым, нормативный акт фактически мог иметь любое название.
Теперь же Правила подготовки нормативных правовых актов запрещают издавать их в виде писем и телеграмм, а также применять нормативные правовые акты, не прошедшие государственную регистрацию и не опубликованные в установленном порядке. Кроме указанного документа эпистолярный жанр федеральных органов исполнительной власти регулируется Типовой инструкцией по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти*(3) (далее - Инструкция). Разделом 2.7.4 Инструкции систематизирован порядок издания служебных писем федеральных органов исполнительной власти. Они готовятся в виде:
ответов о выполнении поручений Президента РФ и Правительства РФ, ответов федеральных агентств и федеральных служб на поручения министерств;
отчетов об исполнении поручений Президента РФ и Правительства РФ по обращениям граждан по вопросам, относящимся к компетенции федеральных органов исполнительной власти;
сопроводительных писем к проектам законодательных актов;
ответов на запросы различных организаций, предприятий и частных лиц;
инициативных писем.
Согласно Инструкции текст письма, как правило, должен состоять из двух частей. В первой части излагается причина или обоснование составления письма, приводятся ссылки на документы, являющиеся основанием для его подготовки. Это ограничение не оказалось достаточно эффективным, большая часть издаваемых писем не содержит преамбулы с пояснениями оснований их издания. Во второй части размещаются выводы, предложения, просьбы, решения и т.д.
Некоторые документы вышли далеко за пределы непосредственных адресатов, получив всероссийский резонанс. Так, совместное письмо Минфина России, ФНС России и Банка России от 22 августа 1996 г. N 76/ВГ-6-09/597/318 о порядке применения ст. 855 ГК РФ было выпущено в ответ на "многочисленные запросы". От кого эти запросы поступали, в письме указано не было. Государственная регистрация Минюстом России этого, казалось бы, совершенно индивидуального документа (ответа на запрос) может объясняться межведомственным характером письма. Причем из его содержания совершенно очевидно, что письмо обладает свойством нормативности, поскольку предназначено для использования всеми органами государственной власти и другими субъектами.
Этот документ вызвал очень острую реакцию в органах различных ветвей власти. Государственная Дума приняла Постановление от 11 октября 1996 г. N 683-II ГД "О факте грубого неисполнения статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации", которое оканчивается жесткой резолюцией: "Считать письмо по вопросу о порядке применения статьи 855 Гражданского кодекса: не соответствующим Гражданскому кодексу РФ". Кроме того, были сделаны организационные выводы и рекомендации, в том числе предложение Председателю Правительства РФ провести по данному факту должностное расследование о соответствии занимаемым должностям руководителей названных ведомств, издавших указанное письмо.
Между тем в момент издания Государственной Думой указанного Постановления этот вопрос уже рассматривался Верховным Судом РФ. Таким образом, имело место давление одной ветви власти на другую, и даже более. Исходя из содержания данного Постановления можно говорить о выполнении функций, возложенных на один орган власти другим, неуполномоченным органом. В частности, в нем описан процесс обсуждения письма (к сожалению, не указаны авторы обращения), приведены объяснения, данные представителями ведомств, его выпустивших.
В итоге Верховный Суд РФ решением от 10 декабря 1996 г. N ГКПИ 96-325-339, 346 признал указанное письмо противоречащим ст. 855 ГК РФ. Однако спор на этом не закончился, а перешел в новую стадию: Конституционный Суд РФ проверял конституционность ст. 855 ГК РФ. Постановлением КС РФ от 23 декабря 1997 г. N 21-П абз. 4 п. 2 ст. 855 ГК РФ был признан не соответствующим ч. 1 ст. 19 Конституции РФ. В свою очередь Государственная Дума издала новое постановление, где предложила КС РФ рассмотреть возможность приостановления действия Постановления N 21-П*(4).
Таким образом, в рассмотренном случае можно констатировать победу письма над Законом. Данный пример, несмотря на свою поучительность, уже стал историей. Очевидно, что отношения между органами государственной власти складываются непросто и вопросы иерархии в системе правовых актов весьма запутанны.
Как уже упоминалось, постановлением Правительства РФ был установлен запрет на издание нормативных правовых актов в форме писем. Однако эта мера не только не уменьшила письменный поток, но даже усложнила работу с ним. Запрещено выпускать нормативные акты в виде писем, но не письма вообще. Пока письма признавались нормативными документами, их выпуск контролировал (хоть и не очень эффективно) Минюст России. Теперь субъекты права предоставлены самим себе в том смысле, что, если письмо нарушает их права, они могут установить, имеет ли письмо нормативный характер, и потребовать через суд его отмены как акта, нормативного по содержанию, но индивидуального по форме.
Таким образом, облекая нормативные предписания в форму письма либо отвечая на вопрос, кажущийся частным, но затрагивающий интересы широкого круга лиц, представители органов власти должны учитывать готовность граждан придавать письмам нормативное значение.
Оспаривание писем.
Судебная практика
Письмо может быть объектом судебного разбирательства, когда оно:
является нормативным актом, поскольку создает для заявителя новые права и обязанности;
информирует заявителя о рассмотрении его вопроса органом государственной власти и заявитель не удовлетворен содержанием письма;
не содержит новых норм права, но является толкованием (разъяснением) действующего законодательства.
Рассмотрим все три случая подробнее.
Письмо является нормативным актом и создает новые права
и обязанности для субъектов права
Такая ситуация действующим законодательством запрещена, но фактически выпуск такого рода писем продолжается. Доказательством может служить выпуск Верховным Судом РФ указания, что при решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений (Постановление Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48).
Как разъяснил Пленум ВС РФ в п. 10 указанного Постановления, в отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом. Учитывая это, отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера нельзя оценивать в отрыве от приложений и считать основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 24 Гражданского процессуального кодекса РФ.
Верховный Суд РФ установил приоритет содержания акта над его наименованием. Действительно, если документ, нарушающий права граждан, имеет форму письма, его невозможно обжаловать по тому основанию, что акты в форме писем не могут быть нормативными. Суд же обязан исследовать вопрос о том, является ли представленный текст нормативным актом. Если документ содержит установленные законом признаки нормативного правового акта, то он может быть обжалован в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ.
Однако указанное правило следует применять в совокупности с п. 17 Постановления N 48, в соответствии с которым при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснить порядок принятия нормативного правового акта, в частности форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе его принять. Если суд установит, что при издании оспариваемого акта были нарушены требования законодательства, что влечет за собой признание акта недействующим, суд вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта. Таким образом, можно требовать в суде признания недействующим документа, выпущенного в виде письма, только на том основании, что согласно п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов нормативные акты в такой форме издаваться не могут.
В этом отношении интересно решение ВАС РФ от 23 октября 2006 г. N 10652/06 о признании частично недействующим приложения к письму ФНС России от 19 октября 2005 г. N ММ-6-03/886. Примечательны суждения и доводы сторон, высказанные во время рассмотрения дела. Представители налоговой службы и Минфина России озвучили причину, по которой для них столь притягательна именно форма письма.
В судебном заседании ФНС России заявила, что оспариваемый документ является сопроводительным письмом, которым до территориальных налоговых органов были доведены разъяснения по вопросам практики применения налогового законодательства, содержащиеся в приложении. Такой документ не может рассматриваться в качестве нормативного правового акта, подлежащего оспариванию в судебном порядке, поскольку не зарегистрирован в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов.
Минфин России поддержал ходатайство налоговой службы, пояснив, что по своей сути оспариваемый документ носит информационный характер. Письмо уведомляет налоговые органы о возникающих вопросах по применению налогового законодательства.
Однако суд, рассматривая дела об оспаривании нормативных правовых актов в области налогов и сборов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не вправе ограничиваться формальным установлением соблюдения порядка принятия обжалуемого акта. Необходимо выяснить, рассчитан ли оспариваемый акт на многократное применение налоговыми органами при реализации налогового контроля, затрагивает ли этот документ права налогоплательщиков, соответствует ли прочим актам законодательства о налогах и сборах. Причем вопрос, имеет ли оспариваемый акт нормативный характер, разрешается независимо от его формы и других условий, например наличия государственной регистрации или опубликования в официальном издании.
Как следует из содержания оспариваемого документа, он доводит до сведения налоговых инспекций разъяснения, содержащиеся в приложении к нему, а также содержит указание учитывать их в работе. Это свидетельствует об ориентировке налоговых органов руководствоваться содержащимися в письме разъяснениями ФНС России при применении положений главы 21 НК РФ. Следовательно, это письмо рассчитано на многократное применение налоговыми органами, в том числе и при реализации налогового контроля, в процессе которого затрагиваются непосредственные права налогоплательщиков. Форма изложения таких указаний налоговым органам, а также отсутствие государственной регистрации оспариваемого документа и опубликования его в официальном издании в данном случае значения не имеют. ВАС РФ признал оспариваемое письмо в качестве акта, имеющего нормативный характер.
В рассмотренном деле истец требовал проверить письмо на соответствие НК РФ, что суд и сделал. По мнению автора, чтобы прийти к тому же, выгодному для заявителя, исходу дела, было бы проще использовать иные доказательства. В силу п. 7 Положения о Федеральной налоговой службе (далее - Положение о ФНС России)*(5) налоговая служба не вправе проводить в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. В данном деле суд уже установил, что оспариваемое письмо является нормативным. Значит, оно выпущено в нарушение Положения о ФНС России и Правил подготовки нормативных правовых актов.
Письмо информирует заявителя о рассмотрении его вопроса органом
государственной власти
Такая ситуация весьма распространена. Рассмотрев обращение субъекта права, в том числе жалобу на собственные действия, орган государственной власти информирует отправителя письма о состоявшемся правоприменении. Последний же обжалует документ, содержащий эти сведения, в суде.
Так, предметом судебного разбирательства стало письмо ФНС России от 21 марта 2006 г. N 08-2-05/457, которым налоговая служба, ссылаясь на ст. 140 НК РФ, сообщила заявителю, что его жалоба оставлена без удовлетворения (Постановление ФАС Московского округа от 22, 25 сентября 2006 г. по делу N КА-А40/9059-06). По мнению арбитров, суды первой и апелляционной инстанций пришли к ошибочному выводу: оспариваемое письмо не является ненормативным правовым актом, поскольку в нем содержится толкование норм налогового законодательства, оно не имеет самостоятельного значения (обжалование решения налогового органа в порядке подчиненности в вышестоящий орган является способом урегулирования возникшего спора во внесудебном порядке), не нарушает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и не возлагает на него никаких обязанностей. Следовательно, в силу ст. 29 АПК РФ дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
ФАС Московского округа указал, что согласно п. 2 ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с ведением предпринимательской и иной экономической деятельности, перечень которых имеется в данной статье, или если рассмотрение таких дел отнесено к компетенции арбитражного суда иными федеральными законами. Статьей 198 АПК РФ организациям предоставлено право оспорить в арбитражном суде ненормативные правовые акты, решения, действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что эти решения (акты, действия) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для ведения предпринимательской и иной экономической деятельности.
В данном случае предметом рассмотрения является решение вышестоящего налогового органа, принятого в порядке ст. 140 НК РФ и изложенного в оспариваемом письме. В соответствии с п. 3 указанной статьи НК РФ по результатам рассмотрения жалобы принимается решение, отвечающее требованиям ч. 1 ст. 198 АПК РФ.
Ошибка судов первых двух инстанций в том, что они указали в решениях, что оспариваемый акт не является "ненормативным". Между тем юриспруденции известны только два вида правовых актов: нормативные и индивидуальные. Если акт не является "ненормативным", значит он нормативный! Но оспариваемый документ не имеет признаков нормативного акта, значит, он является индивидуальным.
Письмо не содержит новых норм права, но является толкованием
(разъяснением) норм действующего законодательства
Высший Арбитражный Суд РФ рассмотрел заявление индивидуального предпринимателя о признании недействующим п. 2 письма МНС России от 11 ноября 2003 г. N СА-6-22/657 о разъяснении отдельных вопросов применения глав 26.2 и 26.3 НК РФ (решение от 20 января 2006 г. N 4294/05). Заявитель утверждал, что указанное разъяснение изменяет порядок определения выручки от реализации товаров (работ, услуг) для налогоплательщиков, применяющих упрощенную систему налогообложения, так как понуждает их включать в выручку сумму полученной предварительной оплаты за товары (работы, услуги) до наступления события их реализации. Тем самым данное разъяснение идет вразрез с порядком учета налогоплательщиками доходов и объектов налогообложения, установленным ст. 346.15 НК РФ.
ВАС РФ исследовал вопрос о том, не противоречит ли разъяснение, данное МНС России, Налоговому кодексу РФ. Вопроса, является ли данный документ нормативным и мог ли он быть издан в форме письма, заявитель перед Судом не ставил. Нормативный характер данного документа подтверждается тем, что в соответствии с его преамбулой письмо предназначено налоговым органам и налогоплательщикам, т.е. неопределенному кругу лиц. Для них положения данного документа обязательны. И тем не менее он издан в запрещенной форме и не прошел государственную регистрацию.
ФНС России вправе давать гражданам и юридическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности (п. 6.2 Положения о ФНС России). Пунктом 9.8 данного Положения установлено, что на основании и во исполнение Конституции РФ, федерального законодательства, актов Президента РФ, Правительства РФ и Минфина России налоговая служба издает по вопросам, отнесенным к ее компетенции, приказы.
Что касается переписки, то порядок ее оформления унифицирован для всех федеральных органов исполнительной власти. Письмо - это документ, предназначенный конкретному адресату и направленный в его адрес. В письме обязательно указывается, на каком основании оно направлено. Если письмо является ответом на запрос (обращение, жалобу и т.п.), то в ответе указывается наименование обусловившего его появление документа с указанием его входящего номера и даты. Если письмо относится к разряду инициативных, то правовое основание для его появления - реализация функций, возложенных законодателем на орган, выпустивший письмо, что также должно быть в нем указано. Выпуск ФНС России самостоятельного вида документа - разъяснений - законодательством не предусмотрен.
Органы государственной власти выпускают документы в виде писем очень часто. Это позволяет "запутать след", т.е. фальсифицировать источник, из которого данный документ появился, и скрыть его назначение. Приведем типичный пример: ФНС России письмом от 22 октября 2007 г. N ШТ-6-03/809@ направила (в чей адрес, не указано) письмо Минфина России от 19 июня 2007 г. N 03-07-08/160 по вопросу проведения налоговыми органами выездных проверок по НДС подразделений иностранной организации, ведущих деятельность на территории России. В преамбуле письма ФНС России указано, что адресуемое письмо поступило в адрес налоговой службы с письмом от 18 сентября 2007 г. N 03-07-15/135.
В разосланном письме Минфина России в качестве повода для его издания указано письмо (чье - неизвестно) с вопросами по проведению налоговыми органами выездных проверок подразделений иностранной организации. Таким образом, для кого предназначен ответ министерства - не ясно.
Еще более запутан вопрос о правомочиях лиц, подписавших оба документа. Письмо Минфина России подписано заместителем директора департамента, а письмо ФНС России - действительным государственным советником РФ 3 класса. Можно продолжить исследование правомочий указанных лиц, но ответ об отсутствии компетенции лежит на поверхности. Приведенные факты лишь дополнительно свидетельствуют об уязвимости такой формы документа, как письмо.
Письмами и телеграммами рассылаются разнообразные акты, включая нормативные и ненормативные. Если же в тексте письма (телеграммы) содержится фраза: "...направляется для использования в работе", то есть все основания для восприятия в качестве обязательного всего комплекта документов, в том числе приложения. Таким образом, налицо подмена понятий, влекущая за собой в нарушение положений законодательства придание нормативного характера телеграммам и письмам. И все же рассылка писем с приложениями, в качестве которых выступают нормативные акты, продолжается.
Письмо как форма документа исключительно притягательно для органов государственной власти. Ведь выпуск документа в виде письма позволяет избежать его правовой экспертизы, государственной регистрации и официального опубликования.
В заключение напомним признаки, позволяющие отличить нормативный документ от индивидуального. Итак, нормативный правовой акт:
официально опубликован;
адресован неопределенному круг лиц;
рассчитан на многократное применение;
выпущен на основании акта вышестоящего органа.
И если письмо по своему содержанию отвечает хотя бы одному из перечисленных признаков, его смело можно обжаловать в суде.
С.В. Бошно,
профессор Государственного
университета - Высшей школы
экономики, д-р юрид. наук
"Ваш налоговый адвокат", N 7, июль 2008 г.
*(1) Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009.
*(2) Утратило силу.
*(3) Утверждена приказом Минкультуры России от 8 ноября 2005 г. N 536.
*(4) Постановление Государственной Думы от 23 января 1998 г. N 2140-II ГД.
*(5) Утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506.
Оно, как вы выразились,"закрытое".Во всяком случае, запрет в открытой форме ни на одном сайте я не всьречад, только на лмсте бумаги, мельком показали.
Судебная дисквалификация неопубликованных нормативных актов:
концептуальные изменения в судебной практике
Преподаватель кафедры права и методики его преподавания Уральского государственного педагогического университета Р.Е. Качанов анализирует судебную практику по признанию недействующими неопубликованных нормативных правовых актов в свете правовых позиций, высказанных по этому вопросу Конституционным Судом Российской Федерации.
"...Нормативный правовой акт... не
опубликованный в установленном порядке,
не должен влечь правовые последствия как
не вступивший в силу и не подлежит
применению, а его устранение из системы
законодательства осуществляется
судами..."
Конституционный Суд Российской Федерации
(Определение от 2 марта 2006 г. N 58-О)
Один из главнейших способов соблюдения принципа гласности в нормотворческой деятельности органов публичной власти и должностных лиц - официальное опубликование для всеобщего сведения нормативных правовых актов и иных источников права, издаваемых ими.
В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ "законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения".
Таким образом, Конституция РФ обязывает официально опубликовывать не только законы, но и иные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина: И это вполне разумно, так как подзаконных нормативных актов принимается различными органами публичной власти гораздо больше, чем законов, и часто эти акты более подробно, детализовано регулируют общественные отношения, урегулированные законом. Кроме того, в настоящее время в нашей стране активно развивается делегированное административное нормотворчество, являющееся результатом действий законодателя по делегированию тем или иным органам (как правило, Правительству РФ) полномочий по регулированию конкретных достаточно узких сфер общественных отношений. Очевидно, что акты делегированного нормотворчества также не должны оставаться неопубликованными.
Итак, в силу ч. 3 ст. 15 Конституции РФ нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, которые не были опубликованы официально для всеобщего сведения, не подлежат применению судами, иными правоприменительными органами изначально, независимо от того, были ли они признаны незаконными (неконституционными) в порядке судебного нормоконтроля Конституционным Судом РФ или иными судами, наделенными нормоконтрольными полномочиями (полномочиями по проверке и дисквалификации нормативных актов).
На наш взгляд, в свете ч. 3 ст. 15 Конституции РФ необходимо отметить, что основной чертой неопубликованных нормативных актов является то, что они представляют собой акты, имитирующие действующие. То есть на самом деле они не действуют, однако правоприменительные органы их применяют как действующие, поскольку они находятся в заблуждении, добросовестно (или недобросовестно) полагая, что эти акты действуют.
К сожалению, в нашей стране как издавались, так и продолжают издаваться на разных уровнях сотни, если не тысячи, нормативных актов, которые вопреки Конституции РФ и законодательству не регистрируются и не опубликовываются, но тем не менее "успешно" применяются различными правоприменительными органами, включая суды. Когда же обычные граждане начинали обращать внимание органов власти на положения Конституции, ответы были, как правило, следующие: у меня есть мой нормативный акт (инструкция, приказ, положение, постановление и проч.) и для меня он - конституция, а "ваша конституция" меня не интересует; данный нормативный акт не затрагивает ваши права (хотя, например, он устанавливает в отношении граждан дополнительные обязанности), следовательно, на него конституционное положение об опубликовании нормативных актов не распространяется; последний вариант ответа - "жалуйтесь, вдруг поможет".
Очевидно, что бороться с неопубликованными нормативными актами необходимо, так как их издание и применение нарушают режим гласности, доступности официальной информации, а также в целом режим конституционной законности в нашей стране. Однако остается дискуссионным вопрос о методе такой борьбы.
В науке и практике существуют два принципиально разных подхода к этому вопросу.
1. Юристы, придерживающиеся первой точки зрения, задаются вопросом: зачем признавать незаконными и недействующими неопубликованные нормативные акты, если они и так уже не действуют в силу вышеизложенного прямого и недвусмысленного конституционного предписания (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ). То есть они предлагают юридической практике просто игнорировать неопубликованные нормативные акты как изначально недействующие, при этом, отрицая право граждан и юридических лиц, к которым неопубликованный нормативный акт был применен или подлежит применению, а также прокуроров и иных субъектов обжаловать неопубликованный нормативный акт в судебном порядке.
Именно такой позиции, видимо, стал придерживаться и законодатель, принявший новый Гражданский процессуальный кодекс РФ. Дело в том, что ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, устанавливающая право различных субъектов на обжалование в суде общей юрисдикции незаконных нормативных актов, сформулирована таким образом, будто нормативные акты, не принятые и не опубликованные "в установленном порядке", исключаются из сферы судебного нормоконтроля, а именно "Гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами... вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части" (здесь и далее выделено мной. - Р.К.).
Мы не можем сейчас однозначно судить о том, что в действительности подразумевал под этой нормой законодатель: хотел он на самом деле исключить неопубликованные нормативные акты из сферы судебной проверки либо фраза "принятым и опубликованным в установленном порядке" не должна была иметь под собой никакой реальной смысловой нагрузки. Но если так, зачем все-таки надо было ее включать в содержание нормы? Главное то, что последствия оказались самыми плачевными: граждане, равно как и другие субъекты, перечисленные в ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, не могли защитить свои права, права других лиц и неопределенного круга лиц посредством судебной проверки и дисквалификации нормативных актов, в отношении которых было нарушено такое важное требование к процедуре их принятия, как официальное опубликование.
Классическая фраза из судебной практики звучит так: "Как следует из содержания заявления, заявителем оспаривается (нормативный правовой акт), не прошедший государственную регистрацию и не опубликованный для всеобщего сведения.
Согласно п. 8-10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", п. 10, 17, 19 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию в установленном порядке - в "Российской газете" и Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке нормативные акты не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и применению не подлежат.
Поскольку оспариваемый заявителем акт не отвечает указанным требованиям, он не может быть отнесен к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти.
В силу ст. 27 ГПК РФ Верховный Суд РФ рассматривает по первой инстанции дела об оспаривании только нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.
Учитывая, что оспариваемый (нормативный правовой акт) к таковым не относится, заявление (гражданина, организации) подлежит возвращению.
С данным требованием заявитель не лишен возможности обратиться в соответствующий районный суд по месту своего жительства или по месту нахождения органа, акт которого им оспаривается, по правилам главы 25 Гражданского процессуального кодекса РФ"*(1).
Данная позиция нашла отражение и в опубликованных Верховным Судом РФ официальных разъяснениях судебной практики. Так, в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за третий квартал 2003 г., утвержденном постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 2 и 24 декабря 2003 г.*(2), в ответе на вопрос N 6 (какому суду - Верховному Суду РФ или районному - подсудны дела об оспаривании нормативного правового акта федерального органа государственной власти, не прошедшего государственную регистрацию, а также не зарегистрированного и не опубликованного в установленном порядке?) указывается: "В порядке, установленном гл. 24 ГПК, рассматриваются дела об оспаривании нормативных правовых актов, которые приняты и опубликованы в установленном порядке (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ). Подсудность таких дел согласно ч. 4 той же статьи определяется ст. 24, 26 и 27 ГПК РФ.
В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ Верховному Суду Российской Федерации подсудны (из числа указанных выше дел) дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.
В силу п. 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Исходя из этого, если нормативный правовой акт не зарегистрирован, не опубликован в указанном выше порядке, то рассмотрение дела об оспаривании такого акта может осуществляться по правилам гл. 25, а не гл. 24 ГПК РФ - в порядке производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Такие дела подсудны районным судам, поскольку к подсудности Верховного Суда Российской Федерации не отнесены (ч. 4 ст. 251 ГПК РФ)".
Мы же, со своей стороны, заметим, что обжалование неопубликованного нормативного акта в порядке главы 25 ГПК РФ (оспаривание решений, действий, бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц) противоречит его правовой природе как нормативного акта, т.е. акта, содержащего правила поведения, рассчитанные на применение неопределенным числом лиц и неограниченное количество случаев и ущемляет процессуальные гарантии заявителя. Так, суд, рассматривая дело в порядке главы 25 ГПК РФ, не может дисквалифицировать нормативный акт, т.е. признать его незаконным и недействующим, а вправе признать только незаконным и обязать орган власти его отменить; при оспаривании ненормативных решений, действий и бездействия органов публичной власти установлен срок давности - три месяца, для оспаривания же нормативных актов сроков давности не существует, опять же исходя из природы нормативного акта как рассчитанного на многократное применение неопределенным числом лиц и неограниченное количество случаев; отсутствует множество других процессуальных гарантий, которые непосредственно вытекают из юридической сути нормативных актов как источников права.
В связи с неопределенным содержанием ч. 1 ст. 251 ГПК РФ и складывающейся явно не в пользу судебной проверки неопубликованных нормативных актов судебной практики данная норма в части слов "принятым и опубликованным в установленном порядке" была обжалована в Конституционный Суд РФ.
В своих уведомлениях о несоответствии жалобы на нарушение конституционных прав и свобод ч. 1 ст. 251 ГПК РФ Закону о Конституционном Суде РФ Секретариат Конституционного Суда РФ (далее - Секретариат) приводил следующие, на первый взгляд, весьма логичные аргументы, но которые абсолютно не применимы к российской правовой действительности и абсолютно не соответствуют конституционной задаче по защите прав и свобод граждан. Так, в первом ответе Секретариата указывалось на то, что заявитель не лишен права оспорить Правила, утвержденные на федеральном уровне, в районном суде (?!) в порядке оспаривания действий и решений органов власти и должностных лиц, несмотря на то, что эти Правила все-таки являются нормативным актом, а трехмесячный срок для оспаривания действий и решений давно прошел (для оспаривания же нормативных актов сроков давности не существует). Во втором ответе Секретариата утверждалось, что оспариваемое положение "напрямую корреспондирует статье 15 (часть 3) Конституции РФ, согласно которой законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". Далее делался вывод, что "положение статьи 251 ГПК Российской Федерации конкретизирует положения Конституции Российской Федерации и, следовательно, не может рассматриваться как нарушение каких-либо конституционных прав и свобод"; "Ответ на вопрос о том, возможно ли применение неопубликованных нормативных актов, как представляется, также однозначно вытекает из указанной статьи Конституции Российской Федерации".
Таким образом, Секретариат также встал на сторону сторонников первой точки зрения, которые отрицают право на судебное оспаривание неопубликованных нормативных актов, в связи с тем, что они не действуют.
По нашему мнению, исходя из ч. 3 ст. 15 Конституции РФ суды обязаны в любом случае игнорировать неопубликованные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, а не уповать на возможность их оспаривания в специальном порядке. Таким образом, действия суда по игнорированию данных категорий нормативных актов (не применению их, несмотря на то что они не были официально отменены или признаны недействующим в судебном порядке) можно именовать судебным нормоигнорированием.
2. Сторонники второй точки зрения о методе борьбы с неопубликованными нормативными актами исходят прежде всего из сложившихся в России правовых реалий, а также из гарантированного Конституцией РФ права каждого на судебную защиту. Они считают, что неопубликованные нормативные акты могут быть обжалованы в суд и проверены в порядке судебного нормоконтроля. Причем при такой проверке должен быть задействован именно механизм формального судебного нормоконтроля, который отличается от материального (содержательного) судебного нормоконтроля тем, что суд оценивает оспариваемый нормативный акт исключительно с точки зрения его формы (закон, приказ, постановление, указ и т.п.) и иных сугубо формальных условий его издания (соблюдение порядка принятия (издания), официального опубликования и введения в действие); материальный же судебный нормоконтроль предполагает оценку нормативного акта по содержанию норм. В рамках данной процедуры (формальный судебный нормоконтроль) установление того обстоятельства, что нормативный акт, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина, не был опубликован официально для всеобщего сведения, является безусловным и самостоятельным основанием для его дисквалификации. При этом материальный судебный нормоконтроль может быть использован в качестве дополнительного инструмента и обоснования неправомерности нормативного акта; однако любые выводы суда о правомерности (неправомерности) нормативного акта по содержанию норм не могут повлиять на решение о дисквалификации неопубликованного нормативного акта.
Именно на таких позициях стояла судебная практика судов общей юрисдикции в период с издания Закона "Об обжаловании в суде действия и решений органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц" и Конституции РФ до 2003 г., когда был введен в действие новый ГПК РФ. Только на основании того, что затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина нормативные акты не были опубликованы официально для всеобщего сведения, суды, непосредственно применяя ч. 3 ст. 15 Конституции РФ как норму прямого действия, признавали такие нормативные акты незаконными и недействующими.
Официально опубликованные Верховным Судом РФ разъяснения судебной практики также ориентировали суды именно к такой позиции.
В частности, в обзоре судебной практики Верховного Суда РФ от 15 июля 1998 г. "Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам"*(3) указывается на то, что в случае оспаривания неопубликованного нормативного акта (либо нормативного акта федерального органа исполнительной власти, не прошедшего государственную регистрацию) "суду достаточно установить факт нарушения порядка регистрации и опубликования нормативного акта без проверки по существу доводов о незаконности содержания обжалуемого нормативного акта. Эти доводы могут быть предметом судебного разбирательства после того, как нормативный акт будет в установленном порядке зарегистрирован и опубликован". На этом основании Верховный Суд РФ указал на необходимость признания оспариваемого неопубликованного либо незарегистрированного нормативного акта недействующим в связи с его не опубликованием, без оценки по содержанию норм.
Как уже отмечалось, после изменения в 2003 г. гражданско-процессуального регулирования, точка зрения Верховного Суда РФ, равно как иных судов общей юрисдикции, осуществляющих нормоконтроль, претерпела кардинальное изменение: суды стали возвращать заявления об оспаривании неопубликованных нормативных актов в связи с неподсудностью.
Пресек эту порочную и не отвечающую интересам защиты прав граждан и публичного правопорядка судебную практику Конституционный Суд РФ. В этот Суд, как говорилось выше, была оспорена ч. 1 ст. 251 ГПК РФ. Несмотря на вышеприведенные "отрицательные" ответы своего Секретариата, Конституционный Суд занял по данному делу совершенно противоположную позицию. В Определении от 2 марта 2006 г. N 58-О (далее - Определение N 58-О) он указал, что "в силу прямых указаний Конституции Российской Федерации, иных актов, определяющих порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов и юридические последствия его несоблюдения, нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, не зарегистрированный и не опубликованный в установленном порядке, не должен влечь правовые последствия, как не вступивший в силу, и не подлежит применению, а его устранение из системы законодательства осуществляется судами в соответствии с предусмотренной Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации подсудностью". То есть признанию незаконным и недействующим в суде подлежит неопубликованный и незарегистрированный нормативный акт в целом, а не только примененная его часть, причем только на основании того, что он не опубликован.
Далее Конституционный Суд указывает, что "исходя из этого статья 251 ГПК Российской Федерации не исключает оспаривание в Верховном Суде Российской Федерации нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти в случае, если издавшим его органом не соблюден порядок регистрации и опубликования таких актов. Суды при рассмотрении подобных дел: не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке, - они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т.е. в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации".
В данном Определении Конституционный Суд отразил основные положения сформулированной им правовой позиции и в резолютивной части: "Часть первая статьи 251 ГПК Российской Федерации по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает отказ суда, в том числе Верховного Суда Российской Федерации, в принятии заявления или возвращение заявления о признании незарегистрированного и неопубликованного в установленном порядке акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части в случае, если заявитель считает, что этот акт как содержащий обязательные правила поведения, адресованные персонально не определенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, нарушает его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами".
Отрицательной чертой Определения N 58-О является то, что в нем ведется речь исключительно о неопубликованных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти; тем самым не упоминаются неопубликованные нормативные акты иных органов и должностных лиц. Связано это, думается, с тем, что в данном деле рассматривалась ситуация, когда заявителю - С.Д. Смердову - Верховным Судом РФ было возвращено заявление об оспаривании именно нормативного акта федерального органа исполнительной власти. Однако, на наш взгляд, в силу того, что сформулированные в Определении N 58-О выводы основаны непосредственно на Конституции РФ, они со всей очевидностью носят универсальный характер и должны экстраполироваться на все неопубликованные нормативные акты всех публичных органов и должностных лиц, по той простой причине, что ч. 3 ст. 15 Конституции РФ также распространяется на все нормативные акты, а не только на нормативные акты федеральных органов исполнительной власти.
Необходимо отметить, что по данному делу было вынесено особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Жилина, который не соглашался с вышеуказанным Определением. Сам по себе этот факт говорит, что неопределенность в том, соответствует ли оспоренная норма Конституции РФ, существовала (а отсутствие неопределенности как раз всегда и является основанием для вынесения определения "с положительным содержанием"). В данном же случае в связи с наличием такой неопределенности следовало было рассматривать дело по существу и выносить постановление; однако "благодаря" первоначально неверной позиции Секретариата, этого сделано не было: Логика же рассуждений Г.А. Жилина в его особом мнении полностью совпадала с логикой сторонников первой точки зрения, поэтому нет необходимости ее пересказывать.
Таким образом, Определение N 58-О ориентирует суды общей юрисдикции на необходимость действовать в вопросе о судебном оспаривании неопубликованных нормативных актов так, как они действовали до 2003 г. (т.е. принимать к производству дела об оспаривании неопубликованных нормативных актов и дисквалифицировать такие акты по формальному условию их неопубликования).
Помимо двух основных способов борьбы с неопубликованными нормативными актами, некоторые авторы предлагают также другие варианты такой борьбы. Так, А.Л. Бурков рекомендует законодателю "предусмотреть специальную административно-процессуальную форму судебной защиты прав граждан, способную оказать юридическое воздействие на органы публичной власти, незаконно принимающие и применяющие нормативные акты, не обладающие юридической силой". Он считает необходимым в Законе "Об административном судопроизводстве" закрепить процедуру, аналогичную гражданско-процессуальной процедуре особого производства по установлению фактов, имеющих юридическое значение, "так как гражданин лишен возможности в ином порядке получить документ, удостоверяющий факт ничтожности нормативного акта (статья 265 ГПК РФ)"*(4).
На наш взгляд, оба описанных основных метода судебного противодействия неопубликованным нормативным актам должны применяться в комплексе, дополняя друг друга. Только так можно добиться эффективной защиты нарушенных прав заявителей и неопределенного круга лиц, а также восстановления публичного правопорядка.
В настоящее же время идет сложный процесс "слома" судебной нормоконтрольной практики судов общей юрисдикции, и особенно Верховного Суда РФ. Так, анализ судебной практики показывает, что в первые месяцы после издания Определения N 58-О Верховный Суд РФ и иные суды общей юрисдикции действовали по "наработанной" схеме, а именно возвращали заявления об оспаривании неопубликованных нормативных актов.
Так, вышеприведенное Определение Верховного Суда РФ N ГКПИ06-364 датируется 28 марта 2006 г., т.е. было принято после принятия Определения N 58-О.
Подобного рода практика, на наш взгляд, - явление временное и связана, во-первых, с неосведомленностью судов об Определении N 58-О, а во-вторых, с присущем судебной системе консерватизмом (низкими темпами приспособляемости к новым правовых условиям).
Однако анализ судебной практики конца 2006-2007 г. показывает, что суды постепенно начинают "воспринимать" Определение N 58-О. Так, Решением от 20 октября 2006 г. N ГКПИ06-853 Верховный Суд РФ признал приказ Госкомрыболовства РФ от 11 декабря 2002 г. N 467 "О внесении изменений и дополнений в приказ Министерства рыбного хозяйства СССР от 17 ноября 1989 г. N 458 "О правилах рыболовства в водоемах Дальнего Востока" недействующим исключительно в связи с его неопубликованием. Как было отмечено Судом, данный приказ "вносит не только редакционные изменения в Правила ведения рыбного промысла в экономической зоне, территориальных водах и на континентальном шельфе СССР в Тихом и Северном Ледовитом океанах для советских промысловых судов, организаций и граждан, но и содержит общеобязательные предписания постоянного характера, рассчитанные на многократное применение, т.е. является нормативным правовым актом.
В этом случае нормативный правовой акт должен издаваться в соответствии с требованиями действующего законодательства, что выполнено не было, поэтому такой акт не может служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений и является недействующим".
В качестве отрицательного момента в приведенном Решении следует отметить, что нормативный акт был признан недействующим "со дня вступления решения суда в законную силу". Из этих слов можно заключить, что данный нормативный акт действовал до вступления решения суда в силу, а это не соответствует действительности (в силу ч. 3 ст. 15 Конституции РФ неопубликованный нормативный акт не действует с момента его издания). Таким образом, по крайней мере по таким категориям дел суды обязаны признавать неопубликованные нормативные акты незаконными и недействующими не с момента вступления решения суда в законную силу (т.е. по истечении 10 дней с момента принятия решения в окончательном виде, если оно не было обжаловано, либо с момента вынесения определения судом кассационной инстанции), а с даты принятия (издания, утверждения) оспоренного неопубликованного нормативного акта.
Кроме того, Определение N 58-О имеет, без преувеличения, колоссальные последствия не только для российского судебного нормоконтроля, но и в целом для всей российской правовой системы. Мало того что Конституционный Суд обязал суды общей юрисдикции, включая Верховный Суд РФ, принимать к производству и рассматривать по существу дела об оспаривании неопубликованных нормативных актов, он также обязал дисквалифицировать их в любом случае установления того факта, что они затрагивают права, свободы и обязанности граждан. То есть гражданам сейчас даже не нужно доказывать, нарушает ли неопубликованный нормативный акт их права и соответствует ли законодательству по содержанию норм. Более того, из вышеизложенных правовых позиций Конституционного Суда РФ следует также другой, не менее важный вывод: при оспаривании заявителем части неопубликованной нормативного акта суд должен дисквалифицировать его в полном объеме, так как он не опубликован также в полном объеме, а не только в оспоренной части.
Однако все эти правовые позиции до сих пор не нашли отражения в ГПК РФ и АПК РФ, а по многим своим параметрам им противоречат (например, в части ненужности доказывать факт нарушения неопубликованным нормативным актом прав заявителя и дисквалификации нормативного акта в полном объеме, а не только в оспоренной части).
Между тем в период действия ГПК РСФСР в практике Верховного Суда РФ уже имелись случаи полной дисквалификации неопубликованного нормативного акта при оспаривании заявителем только лишь части этого акта. Так, решением от 27 марта 1998 г. Верховный Суд РФ признал незаконным и не подлежащим применению со дня издания Порядок представления и оформления документов для назначения пенсий, утвержденный Министерством труда РФ 13 августа 1992 г. N 1654-РБ и Министерством социальной защиты населения РФ 14 августа 1992 г. N 1-2761-18, в целом, а не отдельные его положения на том основании, что он не был официально опубликован. Заявитель же по этому делу в своем обращении оспаривал только п. 2 и 12 указанного Порядка.
Конечно, сейчас суды обязаны и без внесения изменений в ГПК РФ и АПК РФ непосредственно применять Определение N 58-О. Однако с целью обеспечить единство судебной практики и эффективности правоприменения законодатель должен все высказанные Конституционным Судом позиции относительно оспаривания неопубликованных нормативных актов (которые и так уже имеют общеобязательный характер) реализовать в главе 24 ГПК РФ и соответственно в главе 23 АПК РФ, регулирующих осуществление нормоконтроля судами общей юрисдикции и арбитражными судами. В настоящее же время ориентиром по данным категориям дел у судов должна стать та вполне достойная судебная практика, которая имела место до 2003 г.
При этом уместно заметить, что на уровне конституционных (уставных) судов субъектов Федерации уже имеются многочисленные факты дисквалификации неопубликованных нормативных актов (либо их частей). Так, Уставный суд Свердловской области является обладателем достаточно богатой судебной практики по данному вопросу. Однако до 2007 г. практика этого Суда складывалась таким образом, что он оценивал неопубликованный нормативный акт не только по формальным признакам (затрагивает права или нет, официально опубликован или нет), но и с точки зрения содержания норм. По сути, факт официального неопубликования нормативного акта являлся дополнительным аргументом его нелегитимности наряду с дефектами в самих нормах.
На наш взгляд, практика Уставного Суда Свердловской области по рассматриваемому вопросу претерпела существенное изменение после вынесения им постановления от 13 февраля 2007 г. по делу о соответствии Уставу Свердловской области п. 1 ст. 5 Устава муниципального образования "Город Екатеринбург", постановлении главы г. Екатеринбурга от 20 сентября 2000 г. N 983 "О создании районных центров по приему и оформлению документов на регистрацию граждан по месту жительства", от 5 февраля 2001 г. N 116 "Об утверждении Положения, структуры и штатов районных центров по приему документов для представления в паспортно-визовые службы на регистрацию граждан по месту жительства и месту пребывания", абз. 1 п. 4 постановления главы г. Екатеринбурга от 30 декабря 2005 г. N 1330 "О мерах по упорядочению управления муниципальным жилищным фондом г. Екатеринбурга", постановления главы администрации г. Екатеринбурга от 27 января 1994 г. N 40 "О требованиях, предъявляемых к выдаче справок с места жительства".
Данным постановлением Уставный суд признал не соответствующим областному Уставу Положение о создании районных центров по приему документов для представления в паспортно-визовые службы на регистрацию граждан по месту жительства и по месту пребывания, утвержденное постановлением главы г. Екатеринбурга от 5 февраля 2001 г. N 116, исключительно в связи с тем, что оно затрагивает права и обязанности граждан (1) и не было официально опубликовано (2), несмотря на то что в судебном заседании было установлено, что оспариваемый нормативный акт:
- права граждан, включая права заявителя С.Д. Смердова, не нарушает;
- был неофициально опубликован в правовой базе "Консультант Плюс";
- соответствует Уставу Свердловской области, а также иному законодательству по содержанию норм.
Однако на основании положений Конституции РФ три последних установленных Судом обстоятельства не имеют юридического значения с точки зрения того, чтобы быть основаниями для квалификации неопубликованного нормативного акта как легитимного.
Именно в связи с тем, что Уставный суд в указанном постановлении впервые дисквалифицировал официально неопубликованный нормативный акт исключительно по порядку его опубликования и введения в действие (в связи с отсутствием официального опубликования), без оценки его легитимности по иным основаниям, в том числе по главному основанию - по содержанию норм, данное дело следует считать прецедентным как полностью соответствующее букве и духу Конституции РФ и правовой позиции Конституционного Суда РФ, и должно стать своеобразной моделью, ориентиром для других судов, осуществляющих как конституционный, так и административный судебный нормоконтроль (суды общей юрисдикции и арбитражные суды).
Вместе с тем практика судов общей юрисдикции по делам об оспаривании неопубликованных нормативных актов как испытывала, так и продолжает испытывать определенные трудности, а по некоторым вопросам и вовсе идет по неверному пути.
1. Суды с невероятным упорством отказывают в удовлетворении заявлений об обжаловании неопубликованных нормативных актов, изданных до Конституции РФ от 12 декабря 1993 г., обосновывая это тем, что "оспариваемые нормативные правовые акты приняты до вступления в силу положений Конституции Российской Федерации, Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г., обязывающих официальное опубликование нормативных правовых актов.
При этом установленным в Конституции Российской Федерации и Указе Президента РФ положениям об обязательном официальном опубликовании нормативных правовых актов обратная сила не придавалась"*(5).
Такая позиция представляется неверной.
Во-первых, ч. 1 ст. 15 Конституции РФ указывает: "Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". То есть Конституция РФ говорит о любых нормативных актах, а значит, и о нормативных актах, изданных до ее принятия.
Во-вторых, суды вновь не учитывают юридическую природу оспариваемых актов как источников права (они распространяются на неопределенное число лиц и на неограниченное количество случаев), а также цель данной конституционной нормы (обеспечение режима гласности). Изданные в советский период неопубликованные нормативные акты продолжают действовать и в период действия новой Конституции РФ и продолжают нарушать ее ст. 15, а также конституционное право граждан на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы в части права на ознакомление с нормативными актами (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ). Именно поэтому они подлежат дисквалификации в связи с неопубликованием.
Доводы заявителей о том, что согласно заключению Комитета конституционного надзора СССР от 29 ноября 1990 г. N 12 не опубликованные в трехмесячный срок со дня принятия этого заключения нормативные правовые акты утрачивают силу, также отвергаются Верховным Судом РФ. Основанием для этого выступает следующее утверждение: "...поскольку упомянутое заключение принято судебным органом Союза ССР противоречит Закону РСФСР от 24 октября 1990 г. N 263-1 "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР", согласно ст. 1 и 4 акты органов СССР действуют на территории РСФСР непосредственно, если они не приостановлены Верховным Советом РСФСР или Советом Министров РСФСР. Постановление Комитета конституционного надзора СССР, являющееся судебным актом распавшегося Союза ССР, не отменяет действие Закона РСФСР "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР"*(6). На наш взгляд, ничем не обоснованное отрицание действия актов органа конституционного нормоконтроля бывшего СССР и обоснование этим действие актов иных органов того же СССР и входивших в его состав республик является ни чем иным, как проявлением правового нигилизма и незаслуженным смещением акцентов между понятиями "законность" и "целесообразность", естественно, в пользу последнего.
2. Суды редко критически подходят к источнику опубликования оспариваемых нормативных актов. Очень часто нормативный акт опубликован не в официальном источнике, что не оценивается судом. Однако согласно все той же ч. 3 ст. 15 Конституции РФ опубликование нормативного акта должно быть именно официальным. Официальными являются те и только те издания, которые определены в соответствующих нормативных актах в качестве официальных для данных органов власти. К примеру, опубликование постановления главы г. Екатеринбурга в "Российской газете" не будет являться официальным опубликованием, так как это издание нормативно не определено в качестве официального для актов главы г. Екатеринбурга.
Однако многие суды умышленно или по неосторожности упускают из виду эту вполне очевидную вещь. Так, Верховный Суд РФ часто указывает на то, что нормативный акт был опубликован в справочных информационно-правовых системах "Гарант", "Консультант Плюс" и т.п.
Например, в Определении от 22 июня 2006 г. N КАС06-194 Верховный Суд РФ в качестве обоснования законности своего решения и оставляя его в силе, указал на то, что "в настоящее время текст оспариваемого постановления имеется в правовых информационных системах "Гарант", "Кодекс" и "Консультант Плюс".
В Решении Верховного Суда РФ от 11 апреля 2006 г. N ГКПИ06-124 по делу об оспаривании постановления Совета Министров РСФСР от 4 декабря 1974 г. N 624 "О дополнении и частичном изменении постановления Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 г. N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР", непонятно откуда выводится суждение о том, что "официальными являются также тексты актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".
Однако стоит отметить, что до 2003 г. практика Верховного Суда РФ складывалась по другому пути. Так, в решении от 3 декабря 1998 г. N ГКПИ98-630 Верховный Суд РФ, признавая незаконной и не подлежащей применению Инструкцию Центрального банка России N 19, Государственного таможенного комитета РФ N 01-20/10283 от 12 октября 1993 г. "О порядке осуществления валютного контроля за поступлением в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров", вполне справедливо указал на следующее: "То обстоятельство, что Инструкция опубликована в ряде периодических изданий (в том числе в газете "Экономика и жизнь", журнале "Закон"), не означает, что порядок официального опубликования, установленный ст. 15 Конституции РФ и законодательством, действующим на день принятия Инструкции, был соблюден. Названные периодические издания не относятся к числу органов, которые пользуются правом официального опубликования".
3. Часто суды сталкиваются с проблемой, какие нормативные акты считать затрагивающими права, свободы и обязанности человека и гражданина, а какие не считать таковыми. Ответ на этот вопрос найти не так просто, как это может показаться на первый взгляд. Между тем в свете нормы ч. 3 ст. 15 Конституции РФ данный вопрос имеет колоссальное, и даже предопределяющее, юридическое значение, поскольку от того, как он будет решен, зависит, будет ли официально неопубликованный нормативный акт дисквалифицирован судом или нет.
Как считает Верховный Суд РФ, под нормативными правовыми актами, не затрагивающим права граждан, следует понимать нормативные акты, не регулирующие отношения с их участием. Данный вывод Верховный Суд РФ делает не в связи с анализом ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, а в связи с толкованием в постановлении Пленума от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ (который к нашей проблеме прямого отношения не имеет), указывая, что "...заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, т.е. не регулирующих отношения с их участием (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей), не должны приниматься к производству судов" (следует отметить, что собственно данная правовая позиция Верховного Суда РФ уже дисквалифицирована правовой позицией Конституционного Суда РФ, который в определениях "с положительным содержанием" сформулировал правовую позицию с противоположным содержанием. Однако в данном случае нам это не интересно, а важен сам подход Верховного Суда РФ к вопросу о нормативных актах, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан).
Исходя из логики Верховного Суда РФ можно сделать вывод, что под нормативными актами, затрагивающим права граждан, следует понимать нормативные акты, регулирующие отношения с их участием. Такой подход представляется в общем правильным. Как следует из него, в отличие от правил федерального конституционного судебного процесса, заявителю не требуется представления в суд вместе с заявлением об оспаривании неопубликованного нормативного акта правоприменительных документов, обосновывающих факт применения или возможности применения оспариваемого нормативного акта.
4. Еще одна проблема, на которую абсолютно никакого внимания не обращает нормоконтрольная практика судов общей юрисдикции - это последняя фраза ч. 3 ст. 15 Конституции РФ "для всеобщего сведения". Принцип гласности предполагает, чтобы затрагивающий права, свободы и обязанности граждан нормативный акт был не просто официально опубликован, а чтобы это опубликование было реально доступным для широких масс населения - не только для узкого круга чиновников. Мы всегда должны помнить, что опубликование является формой обнародования (от слова "народ"). То есть официальное опубликование всегда должно иметь своей целью и реально приводить к возможности ознакомления граждан (народа) с нормативным актом. Таким образом, официальное опубликование, если оно не ставит своей целью и реально не приводит к действительному обнародованию нормативного акта, должно признаваться фиктивным, а опубликованный таким способом нормативный акт - недействующим.
Между тем данный критерий традиционно упускается из виду.
Так, в Решении от 24 октября 2006 г. N ГКПИ06-852 по делу об оспаривании Инструкции о порядке прекращения (продления) службы в органах и учреждениях прокуратуры работников, достигших предельного возраста, утвержденной приказом Генеральной прокуратуры РФ от 12 августа 1999 г. N 642-к, Верховному Суду РФ было достаточным для признания данного нормативного акта законным его опубликование в Сборнике основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ, а также то, что она "объявляется всем прокурорским работникам органов и учреждений прокуратуры, на которые распространяется ее действие (пункт 2 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 12 августа 1999 г. N 642-к)".
В данном деле Суд вопреки Конституции РФ не стал устанавливать, является ли указанный Сборник официальным изданием Генеральной прокуратуры РФ, а также доступен ли он для всеобщего сведения. Между тем, как следует из нормативных актов Генерального прокурора РФ, акты Генеральной прокуратуры РФ, носящие нормативно-правовой характер, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, кроме актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, публиковать в журнале "Законность" (здесь мы оставляем за скобками вопрос о том, является ли журнал "Законность" общедоступным источником информации). Кроме того, Сборник основных организационно-распорядительных документов также по своей форме не может быть признан общедоступным изданием по крайней мере потому, что изданием вообще не является.
5. Также сложным и неоднозначно решаемым в судебной практике остается вопрос о понятии нормативного правового акта.
В настоящее время в п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" сформулировано следующее определение нормативного правового акта: "Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом".
Между тем существует огромное количество "пограничных" ситуаций, когда нельзя однозначно определить характер правового акта:
Основываясь на изложенном, можно сделать вывод, что судебно-нормоконтрольная практика по вопросу о проверке неопубликованных нормативных актов еще очень далека от совершенства. На наш взгляд, законодатель не может просто наблюдать за всеми сложностями, противоречиями и неопределенностями в судебной практике по этому вопросу, а должен приложить усилия по подробному детальному урегулированию общественных отношений в сфере обнародования нормативных актов. Необходимость этого обусловлена той большой важностью, которую придает данной сфере сама Конституция РФ, регламентируя соответствующие отношения в главе 1 (ст. 15), тем самым возводя их в ранг основ конституционного строя.
Необходимость принятия федерального закона "Об обнародовании нормативных правовых актов и иных источников права в Российской Федерации" (либо более "генерального" Федерального закона "О правовых актах в Российской Федерации" ("О нормативных правовых актах в Российской Федерации") назрела давно.
В этом Законе подробнейшим образом должны быть урегулированы как минимум следующие вопросы.
1. Что понимается под нормативным правовым актом (для целей Закона)?
2. Что понимается под источником права (для целей Закона)? Так, в Российской Федерации помимо нормативных актов существуют иные виды источников права: нормативные договоры, правовые обычаи, некоторые области судебной практики. На наш взгляд, исходя из телеологического толкования ч. 3 ст. 15 Конституции РФ (толкования с учетом цели установления нормы), официально публиковаться для всеобщего сведения должны все без исключения источники права, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, а не только нормативные акты, так как целью данной нормы является обеспечение режима гласности в правотворчестве в России.
3. Что считать "официальным" опубликованием нормативного акта? Должен устанавливаться порядок учреждения официальных печатных изданий; при учреждении двух или более официальных органов печати следует определить, в каком органе опубликование будет считаться "отправной точкой" для начала действия нормативного акта, а также установить, что опубликование нормативного акта не в официальном печатном издании не будет являться официальным опубликованием.
4. Во исполнение указания "для всеобщего сведения" определить, что именно считать "общедоступным" официальным печатным изданием; установить критерии общедоступности в пределах Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и субъектов локального нормотворчества.
5. Прямо закрепить обязанность всех правоприменительных органов, включая суды, игнорировать неопубликованные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, руководствуясь юридической фикцией о том, что "их как бы нет".
Р.Е. Качанов,
преподаватель кафедры права и методики его преподавания
Уральского государственного педагогического университета
"Адвокат", N 3, март 2008 г.
*(1) Определение Верховного Суда РФ от 28 марта 2006 г. N ГКПИ06-364.
*(2) Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 3.
*(3) Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. N 8-10.
*(4) Бурков А.Л. Судебная защита прав граждан от незаконных нормативных актов // Судебная практика и права человека: Вып. 2. - Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2005. С. 139.
*(5) Решение Верховного Суда РФ от 11 марта 2004 г. N ГКПИ2004-34.
*(6) Решение Верховного Суда РФ от 11 марта 2004 г. N ГКПИ2004-34.
Кузя
13 дек. 2008 08:59
Терпеть? Нет,боротьсяМСЭК не вписывают в ИПР электроколяску,хотя рекомендация лечащего врача есть в посыльном листе.Выписывает прогулочную,на которой физически самостоятельно ездить не могу.Жалоба в горМСЭК - бесполезное занятие,только потратила деньги на такси туда-обратно и здоровье.Они созваниваются по телефону и обсуждают жалобы больных между собой.Это что биться в одну и ту же стену.Потом с ехидной улыбкой:"Ну,что пожаловалась?Получила чего хотела?"Полная уверенность в безнаказанности.У них везде свои люди.Кто же защитит инвалида?Прошу ведь не мерседес,а всего лишь инвалидную коляску.
Как тут бороться?Никому не верю.Это просто мафия.
Просила дать в письменном виде причину отказа - не дали ни в районном,ни в городском МСЭКе.Что делать?
сатурн
13 дек. 2008 17:09
Терпеть? Нет,бороться[q]Кузя:
Первое, коляска с электроприводом относится к прогулочным средствам передвижения.Те ручные прогулочные, которыми пользовались прежде, в настоящее время не выпускаются.
Второе, коль существует такой цинизм в вашем филиале МСЭ, напишите жалобу руководителю регионального МСЭ по (название вашей) области.Приложите ксерокопию справки врача и сошлитесьв письме на ст.11.1 Закона о социальной защите инвалидов в рф ,которая говорит, что "К техническим средствам реабилитации инвалидов относятся устройства, содержащие технические решения, в том числе специальные, используемые для компенсации или устранения стойких ограничений жизнедеятельности инвалида".Так же можете сослаться на ст.255 Гражданского Процессуального кодекса РФ,согласно которой следует
, что чиновники филиала МСЭ нарушают ваше право на реабилитацию.А это уже реальная основа для подачи заявления в суд на региональной МСЭ.
Кузя
13 дек. 2008 17:29
Терпеть? Нет,боротьсяСегодня отправила письмо в минздравсоцразвитие Голиковой Т.А. все описала,положила копии ИПР ,копии из амбулаторной карты с рекомендациями невропатолога.Прошу официально мне объяснить причину отказа.
Получив ответ с конкретными причинами отказа,буду тогда уже ссылаться на то,что перечислили Вы.Можно ли будет обратиться к Вам потом,после получения ответа из минсоцздравразвития?
Сегодня
сатурн
13 дек. 2008 17:40
Терпеть? Нет,боротьсяВы когда-нибудь пробовали почесать свое правое ухо пяткой левой ноги?
Нет,конечно, и вряд ли такое возможно вам сделать.Вот и в данном случае вы прыгаете сразу через несколько ступеней , а получать ответ будете из регионального МСЭ. Но коль такое случилось, то ждите ответа долго и вряд ли что хорошего будет в нем. Сделайте так, как вам сказал.Это и проще, и страху мелкие чиновники подвергаются быстрее.Министерские же подобные письма получают сотнями, они от них уже устали, а потому отвечают на них однообразно.Тем более, что кроме эмоций вы вряд ли что более существенного вставили в свое письмо.Впрочем, это ваше дело.А ко мне можете , конечно, обратиться.
Кузя
13 дек. 2008 17:56
Терпеть? Нет,бороться
vpch
13 дек. 2008 19:59
Терпеть? Нет,боротьсяЯ обращался по адресу mail@fss.ru в федеральный ФСС, они дали местным нахлобучку и мне выплатили компенсацию за ТСР. Только там анонимных жалб не принимают. Надо полномтью своё имя и алрес!
Про обращения в фонд узнал по
Отвечают сами бумажным письмом по Вашему адресу!
СергейК
13 дек. 2008 21:03
Терпеть? Нет,боротьсяУважаемый Анатолий!
Вы подняли, на мой взгляд, достаточно интересную тему, но если позволите, могу посоветовать кое что почитать по этой тематике вот по этому адресу:
Там есть две мои статьи (Сергей Кавокин), в одной из которых показаны последствия политики правительства в вопросах занятости инвалидов (только в этом году страна потеряла 327 млрд. рублей в виде налогов, сделав из 5,5 млн налогоплательщиков - инвалидов 5,5 млн. иждивенцев). Как это Вам?
Почитайте, а если интересно - напишите мне, можно в личку. Поверьте, не все так безнадежно в целом, как кажется в каждом конкретном случае, удается кое до чего "до гавкаться" если вести такую работу планомерно и настойчиво.
А вот с этим вопросом я не совсем согласен, так как ФСС в этой цепочке далеко "не главное колесо в телеге". Все начинается с бюро МСЭ и с систематического нарушения этой конторой ст. 11 Закона "О социальной защите инвалидов" где говориться, что в ИПР должны быть внесены ВСЕ мероприятия необходимые для реабилитации инвалида, а не только предусмотренные утвержденным Федеральным перечнем.
А все так плохо и медленно движется еще и потому, что всевозможные инвалидные организации, коих расплодилось огромное количество, не выполняют свое основное назначение - защищать права своих членов, в частности, и всех инвалидов, в целом. Тогда бы и не возникали вопросы, подобные тому, который возник у Наташи из Талдома Московской области (ник Алия)
Спасибо за внимание, с уважением, Сергей.
vpch
13 дек. 2008 22:37
Терпеть? Нет,боротьсяПочитал эти статьи, мне показалось, что получил подтверждение некоторым своим мыслям. Последнее время пытаюсь переломить сознание инвалдского сообщества в отношении к т.н. "нерабочей группе". Например, см. По моему мнению, с имеющимися сейчас формулировками в критериях и в связи с тем, что с 1 октября принята новая форма ИПР ,в которой должны отражаться все семь ограничений жизнедеятельности инвалида, понятие "нерабочая группа" уже не имеет никаких прав на существование.
Очень обидно, что юристы и социологи никак не комментировали мои умозаключения, но в Вашей статье я увидел косвенные подтверждения моим выводам.
Чук
14 дек. 2008 09:08
Терпеть? Нет,боротьсяНу почему, Валерий? На кое-что и Правительству приходится реагировать. Мы тоже стараемся помаленьку, в меру скромных возможностей, обращать на это внимание.
"Группа инвалидности" возвращается
alexzgr
14 дек. 2008 11:21
Терпеть? Нет,боротьсяНу вот принцип "когда будут деньги сделаем" , а их никогда не будет. Многое требует не денег(те же бетонные пандусы- крохи стоят) , а реформ -прежде всего в головах . Не требуем привиллегий,требуем равных прав с другими гражданами и соблюденииие законов.
alexzgr
14 дек. 2008 11:25
Терпеть? Нет,бороться
сатурн
14 дек. 2008 11:51
Терпеть? Нет,боротьсяФСС действительно в обеспечении ТСР играет не ведущую роль.МСЭ- тоже винтик в телеге, именуемой Минздравсоцразвития РФ.Все в целом не выполняют ст 11.1 Закона о социальной защите инвалидов РФ.Ваши статьи мне знакомы, всецело с ними согласен.Другое дело, трудно заставить ведомство Голиковой присушаться к голосу инвалидов, не тех, что создали общественные организации и преследуют сугубо меркантильные интересы, забыв о защите прав.А прислушиваться надо к голосу тех, кто не считаясь со временем и здоровьем, старается сделать жизнь инвалидов хотя бы несколько отвечающей принципам Конвенции о правах инвалидов.
Знаю,Сергей, что ваши убеждения давно стали для всех чиновников МСЭ костью в горле.Такой же, как и наши принципы о защите прав инвалида,в горле правительства Свердловской области. Особенно в горле его социального сектора, больше занимающегося словоблудием, чем реальными делами.Побольше бы таких людей, глядишь,и жить стало бы веселей.
сатурн
14 дек. 2008 11:58
Терпеть? Нет,боротьсяЗнаю эти рекомендации, составлены довольно неплохо.Есть одно "но".Не работают они.В 2007 году вышло распоряжение минздравсоцразвития РФ, приостановившее действие этих рекомендаций.Догадайтесь, почему.
vpch
14 дек. 2008 12:07
Терпеть? Нет,боротьсяВот тут хотелось бы подробнее. Нельзя ли более точную ссылку на это распоряжение. Оно опубликовано или "закрытое"?
сатурн
14 дек. 2008 14:38
Терпеть? Нет,боротьсяОно, как вы выразились,"закрытое".Во всяком случае, запрет в открытой форме ни на одном сайте я не всьречад, только на лмсте бумаги, мельком показали.
vpch
14 дек. 2008 16:27
Терпеть? Нет,бороться
alexzgr
14 дек. 2008 18:41
Терпеть? Нет,бороться
Чук
14 дек. 2008 19:04
Терпеть? Нет,боротьсяМесто писем в системе нормативного регулирования
Будучи в советском государстве легитимной формой права, письма широко используются и в новых правовых условиях. Но сегодня эта форма документа демонстрирует чудеса устойчивости, правда, уже противоправной. Представляется необходимым наработать навыки правильной оценки статуса письма в современной правовой системе и сформировать способы защиты, включая судебную, от нарушений, выражающихся в неправомерном использовании этой формы документа.
Подзаконные акты отличаются разнообразностью и неоднородностью. Федеральные органы государственной власти не ограничивают себя теми разнообразными формами, которые им прямо разрешены Правилами подготовки нормативных правовых актов*(1)().Напомним, согласно п. 2 данных Правил такие акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Находясь в состоянии практически непрерывного изобретательства, указанные правоприменители создают прямо-таки эклектические соединения форм: инструкция + приказ; положение + инструкция и пр.
Впрочем, творческий подход органов государственной власти к формам правовых актов имел место и в советский период. В наследство нам достались такие неприменяемые сегодня, да и бывшие сомнительными в момент их принятия, документы, как, например, директивы, обращения, призывы и т.п. Перечень наименований правовых актов в справочных правовых системах доходит до сотни. Ориентироваться в таком разнообразии достаточно сложно. Еще сложнее выяснить, какие из имеющихся форм являются законными, а какие нет.
Можно сформулировать следующие актуальные вопросы:
принятие актов в формах как не разрешенных Правительством РФ (наставления, указания), так и прямо запрещенных (письма и телеграммы);
украшательство официальных наименований (методические, инструктивные, примерные, временные и др.);
смешение понятий "форма" и "содержание" (например, выпуск документа в форме разъяснения);
придание локальным правоприменительным актам (приказу, распоряжению) нормативного характера.
Рассмотрим указанные проблемы на такой форме документа, как письмо. Кроме того, разберем специфические моменты, свойственные письмам как особому виду документа.
Статус письма
Правовое регулирование и соответственно статус писем за последние десятилетия существенно изменились. Система форм права современной России находится в стадии становления: решаются проблемы, созданные предшествовавшим государственным строем, выявляются новые задачи и вырабатываются способы их преодоления.
Письмо - понятие многозначное. Однако подразумевается, что письмо как документ, где выражено мнение или сообщаются какие-либо сведения, имеет лично-доверительный характер, а это препятствует его государственно-властному использованию. Тем не менее именно эта форма латентно продолжает сохранять признаки нормативного правового акта, несмотря на прямой запрет, содержащийся в п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов: издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм запрещено.
До 1997 г. можно было издавать ведомственные нормативные акты в виде приказов, постановлений, инструкций, положений, разъяснений, указаний, а также в иных видах, предусмотренных положениями о соответствующих центральных органах федеральной исполнительной власти (п. 3 Постановление Правительства РФ от 23 июля 1993 г. N 722*(2)). И хотя прямо письма и телеграммы в пункте не названы, но указанный перечень - открытый. Это делало результат правотворчества непредсказуемым, нормативный акт фактически мог иметь любое название.
Теперь же Правила подготовки нормативных правовых актов запрещают издавать их в виде писем и телеграмм, а также применять нормативные правовые акты, не прошедшие государственную регистрацию и не опубликованные в установленном порядке. Кроме указанного документа эпистолярный жанр федеральных органов исполнительной власти регулируется Типовой инструкцией по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти*(3) (далее - Инструкция). Разделом 2.7.4 Инструкции систематизирован порядок издания служебных писем федеральных органов исполнительной власти. Они готовятся в виде:
ответов о выполнении поручений Президента РФ и Правительства РФ, ответов федеральных агентств и федеральных служб на поручения министерств;
отчетов об исполнении поручений Президента РФ и Правительства РФ по обращениям граждан по вопросам, относящимся к компетенции федеральных органов исполнительной власти;
сопроводительных писем к проектам законодательных актов;
ответов на запросы различных организаций, предприятий и частных лиц;
инициативных писем.
Согласно Инструкции текст письма, как правило, должен состоять из двух частей. В первой части излагается причина или обоснование составления письма, приводятся ссылки на документы, являющиеся основанием для его подготовки. Это ограничение не оказалось достаточно эффективным, большая часть издаваемых писем не содержит преамбулы с пояснениями оснований их издания. Во второй части размещаются выводы, предложения, просьбы, решения и т.д.
Некоторые документы вышли далеко за пределы непосредственных адресатов, получив всероссийский резонанс. Так, совместное письмо Минфина России, ФНС России и Банка России от 22 августа 1996 г. N 76/ВГ-6-09/597/318 о порядке применения ст. 855 ГК РФ было выпущено в ответ на "многочисленные запросы". От кого эти запросы поступали, в письме указано не было. Государственная регистрация Минюстом России этого, казалось бы, совершенно индивидуального документа (ответа на запрос) может объясняться межведомственным характером письма. Причем из его содержания совершенно очевидно, что письмо обладает свойством нормативности, поскольку предназначено для использования всеми органами государственной власти и другими субъектами.
Этот документ вызвал очень острую реакцию в органах различных ветвей власти. Государственная Дума приняла Постановление от 11 октября 1996 г. N 683-II ГД "О факте грубого неисполнения статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации", которое оканчивается жесткой резолюцией: "Считать письмо по вопросу о порядке применения статьи 855 Гражданского кодекса: не соответствующим Гражданскому кодексу РФ". Кроме того, были сделаны организационные выводы и рекомендации, в том числе предложение Председателю Правительства РФ провести по данному факту должностное расследование о соответствии занимаемым должностям руководителей названных ведомств, издавших указанное письмо.
Между тем в момент издания Государственной Думой указанного Постановления этот вопрос уже рассматривался Верховным Судом РФ. Таким образом, имело место давление одной ветви власти на другую, и даже более. Исходя из содержания данного Постановления можно говорить о выполнении функций, возложенных на один орган власти другим, неуполномоченным органом. В частности, в нем описан процесс обсуждения письма (к сожалению, не указаны авторы обращения), приведены объяснения, данные представителями ведомств, его выпустивших.
В итоге Верховный Суд РФ решением от 10 декабря 1996 г. N ГКПИ 96-325-339, 346 признал указанное письмо противоречащим ст. 855 ГК РФ. Однако спор на этом не закончился, а перешел в новую стадию: Конституционный Суд РФ проверял конституционность ст. 855 ГК РФ. Постановлением КС РФ от 23 декабря 1997 г. N 21-П абз. 4 п. 2 ст. 855 ГК РФ был признан не соответствующим ч. 1 ст. 19 Конституции РФ. В свою очередь Государственная Дума издала новое постановление, где предложила КС РФ рассмотреть возможность приостановления действия Постановления N 21-П*(4).
Таким образом, в рассмотренном случае можно констатировать победу письма над Законом. Данный пример, несмотря на свою поучительность, уже стал историей. Очевидно, что отношения между органами государственной власти складываются непросто и вопросы иерархии в системе правовых актов весьма запутанны.
Как уже упоминалось, постановлением Правительства РФ был установлен запрет на издание нормативных правовых актов в форме писем. Однако эта мера не только не уменьшила письменный поток, но даже усложнила работу с ним. Запрещено выпускать нормативные акты в виде писем, но не письма вообще. Пока письма признавались нормативными документами, их выпуск контролировал (хоть и не очень эффективно) Минюст России. Теперь субъекты права предоставлены самим себе в том смысле, что, если письмо нарушает их права, они могут установить, имеет ли письмо нормативный характер, и потребовать через суд его отмены как акта, нормативного по содержанию, но индивидуального по форме.
Таким образом, облекая нормативные предписания в форму письма либо отвечая на вопрос, кажущийся частным, но затрагивающий интересы широкого круга лиц, представители органов власти должны учитывать готовность граждан придавать письмам нормативное значение.
Оспаривание писем.
Судебная практика
Письмо может быть объектом судебного разбирательства, когда оно:
является нормативным актом, поскольку создает для заявителя новые права и обязанности;
информирует заявителя о рассмотрении его вопроса органом государственной власти и заявитель не удовлетворен содержанием письма;
не содержит новых норм права, но является толкованием (разъяснением) действующего законодательства.
Рассмотрим все три случая подробнее.
Письмо является нормативным актом и создает новые права
и обязанности для субъектов права
Такая ситуация действующим законодательством запрещена, но фактически выпуск такого рода писем продолжается. Доказательством может служить выпуск Верховным Судом РФ указания, что при решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений (Постановление Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48).
Как разъяснил Пленум ВС РФ в п. 10 указанного Постановления, в отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом. Учитывая это, отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера нельзя оценивать в отрыве от приложений и считать основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 24 Гражданского процессуального кодекса РФ.
Верховный Суд РФ установил приоритет содержания акта над его наименованием. Действительно, если документ, нарушающий права граждан, имеет форму письма, его невозможно обжаловать по тому основанию, что акты в форме писем не могут быть нормативными. Суд же обязан исследовать вопрос о том, является ли представленный текст нормативным актом. Если документ содержит установленные законом признаки нормативного правового акта, то он может быть обжалован в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ.
Однако указанное правило следует применять в совокупности с п. 17 Постановления N 48, в соответствии с которым при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснить порядок принятия нормативного правового акта, в частности форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе его принять. Если суд установит, что при издании оспариваемого акта были нарушены требования законодательства, что влечет за собой признание акта недействующим, суд вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта. Таким образом, можно требовать в суде признания недействующим документа, выпущенного в виде письма, только на том основании, что согласно п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов нормативные акты в такой форме издаваться не могут.
В этом отношении интересно решение ВАС РФ от 23 октября 2006 г. N 10652/06 о признании частично недействующим приложения к письму ФНС России от 19 октября 2005 г. N ММ-6-03/886. Примечательны суждения и доводы сторон, высказанные во время рассмотрения дела. Представители налоговой службы и Минфина России озвучили причину, по которой для них столь притягательна именно форма письма.
В судебном заседании ФНС России заявила, что оспариваемый документ является сопроводительным письмом, которым до территориальных налоговых органов были доведены разъяснения по вопросам практики применения налогового законодательства, содержащиеся в приложении. Такой документ не может рассматриваться в качестве нормативного правового акта, подлежащего оспариванию в судебном порядке, поскольку не зарегистрирован в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов.
Минфин России поддержал ходатайство налоговой службы, пояснив, что по своей сути оспариваемый документ носит информационный характер. Письмо уведомляет налоговые органы о возникающих вопросах по применению налогового законодательства.
Однако суд, рассматривая дела об оспаривании нормативных правовых актов в области налогов и сборов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не вправе ограничиваться формальным установлением соблюдения порядка принятия обжалуемого акта. Необходимо выяснить, рассчитан ли оспариваемый акт на многократное применение налоговыми органами при реализации налогового контроля, затрагивает ли этот документ права налогоплательщиков, соответствует ли прочим актам законодательства о налогах и сборах. Причем вопрос, имеет ли оспариваемый акт нормативный характер, разрешается независимо от его формы и других условий, например наличия государственной регистрации или опубликования в официальном издании.
Как следует из содержания оспариваемого документа, он доводит до сведения налоговых инспекций разъяснения, содержащиеся в приложении к нему, а также содержит указание учитывать их в работе. Это свидетельствует об ориентировке налоговых органов руководствоваться содержащимися в письме разъяснениями ФНС России при применении положений главы 21 НК РФ. Следовательно, это письмо рассчитано на многократное применение налоговыми органами, в том числе и при реализации налогового контроля, в процессе которого затрагиваются непосредственные права налогоплательщиков. Форма изложения таких указаний налоговым органам, а также отсутствие государственной регистрации оспариваемого документа и опубликования его в официальном издании в данном случае значения не имеют. ВАС РФ признал оспариваемое письмо в качестве акта, имеющего нормативный характер.
В рассмотренном деле истец требовал проверить письмо на соответствие НК РФ, что суд и сделал. По мнению автора, чтобы прийти к тому же, выгодному для заявителя, исходу дела, было бы проще использовать иные доказательства. В силу п. 7 Положения о Федеральной налоговой службе (далее - Положение о ФНС России)*(5) налоговая служба не вправе проводить в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. В данном деле суд уже установил, что оспариваемое письмо является нормативным. Значит, оно выпущено в нарушение Положения о ФНС России и Правил подготовки нормативных правовых актов.
Письмо информирует заявителя о рассмотрении его вопроса органом
государственной власти
Такая ситуация весьма распространена. Рассмотрев обращение субъекта права, в том числе жалобу на собственные действия, орган государственной власти информирует отправителя письма о состоявшемся правоприменении. Последний же обжалует документ, содержащий эти сведения, в суде.
Так, предметом судебного разбирательства стало письмо ФНС России от 21 марта 2006 г. N 08-2-05/457, которым налоговая служба, ссылаясь на ст. 140 НК РФ, сообщила заявителю, что его жалоба оставлена без удовлетворения (Постановление ФАС Московского округа от 22, 25 сентября 2006 г. по делу N КА-А40/9059-06). По мнению арбитров, суды первой и апелляционной инстанций пришли к ошибочному выводу: оспариваемое письмо не является ненормативным правовым актом, поскольку в нем содержится толкование норм налогового законодательства, оно не имеет самостоятельного значения (обжалование решения налогового органа в порядке подчиненности в вышестоящий орган является способом урегулирования возникшего спора во внесудебном порядке), не нарушает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и не возлагает на него никаких обязанностей. Следовательно, в силу ст. 29 АПК РФ дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
ФАС Московского округа указал, что согласно п. 2 ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с ведением предпринимательской и иной экономической деятельности, перечень которых имеется в данной статье, или если рассмотрение таких дел отнесено к компетенции арбитражного суда иными федеральными законами. Статьей 198 АПК РФ организациям предоставлено право оспорить в арбитражном суде ненормативные правовые акты, решения, действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что эти решения (акты, действия) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для ведения предпринимательской и иной экономической деятельности.
В данном случае предметом рассмотрения является решение вышестоящего налогового органа, принятого в порядке ст. 140 НК РФ и изложенного в оспариваемом письме. В соответствии с п. 3 указанной статьи НК РФ по результатам рассмотрения жалобы принимается решение, отвечающее требованиям ч. 1 ст. 198 АПК РФ.
Ошибка судов первых двух инстанций в том, что они указали в решениях, что оспариваемый акт не является "ненормативным". Между тем юриспруденции известны только два вида правовых актов: нормативные и индивидуальные. Если акт не является "ненормативным", значит он нормативный! Но оспариваемый документ не имеет признаков нормативного акта, значит, он является индивидуальным.
Письмо не содержит новых норм права, но является толкованием
(разъяснением) норм действующего законодательства
Высший Арбитражный Суд РФ рассмотрел заявление индивидуального предпринимателя о признании недействующим п. 2 письма МНС России от 11 ноября 2003 г. N СА-6-22/657 о разъяснении отдельных вопросов применения глав 26.2 и 26.3 НК РФ (решение от 20 января 2006 г. N 4294/05). Заявитель утверждал, что указанное разъяснение изменяет порядок определения выручки от реализации товаров (работ, услуг) для налогоплательщиков, применяющих упрощенную систему налогообложения, так как понуждает их включать в выручку сумму полученной предварительной оплаты за товары (работы, услуги) до наступления события их реализации. Тем самым данное разъяснение идет вразрез с порядком учета налогоплательщиками доходов и объектов налогообложения, установленным ст. 346.15 НК РФ.
ВАС РФ исследовал вопрос о том, не противоречит ли разъяснение, данное МНС России, Налоговому кодексу РФ. Вопроса, является ли данный документ нормативным и мог ли он быть издан в форме письма, заявитель перед Судом не ставил. Нормативный характер данного документа подтверждается тем, что в соответствии с его преамбулой письмо предназначено налоговым органам и налогоплательщикам, т.е. неопределенному кругу лиц. Для них положения данного документа обязательны. И тем не менее он издан в запрещенной форме и не прошел государственную регистрацию.
ФНС России вправе давать гражданам и юридическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности (п. 6.2 Положения о ФНС России). Пунктом 9.8 данного Положения установлено, что на основании и во исполнение Конституции РФ, федерального законодательства, актов Президента РФ, Правительства РФ и Минфина России налоговая служба издает по вопросам, отнесенным к ее компетенции, приказы.
Что касается переписки, то порядок ее оформления унифицирован для всех федеральных органов исполнительной власти. Письмо - это документ, предназначенный конкретному адресату и направленный в его адрес. В письме обязательно указывается, на каком основании оно направлено. Если письмо является ответом на запрос (обращение, жалобу и т.п.), то в ответе указывается наименование обусловившего его появление документа с указанием его входящего номера и даты. Если письмо относится к разряду инициативных, то правовое основание для его появления - реализация функций, возложенных законодателем на орган, выпустивший письмо, что также должно быть в нем указано. Выпуск ФНС России самостоятельного вида документа - разъяснений - законодательством не предусмотрен.
Органы государственной власти выпускают документы в виде писем очень часто. Это позволяет "запутать след", т.е. фальсифицировать источник, из которого данный документ появился, и скрыть его назначение. Приведем типичный пример: ФНС России письмом от 22 октября 2007 г. N ШТ-6-03/809@ направила (в чей адрес, не указано) письмо Минфина России от 19 июня 2007 г. N 03-07-08/160 по вопросу проведения налоговыми органами выездных проверок по НДС подразделений иностранной организации, ведущих деятельность на территории России. В преамбуле письма ФНС России указано, что адресуемое письмо поступило в адрес налоговой службы с письмом от 18 сентября 2007 г. N 03-07-15/135.
В разосланном письме Минфина России в качестве повода для его издания указано письмо (чье - неизвестно) с вопросами по проведению налоговыми органами выездных проверок подразделений иностранной организации. Таким образом, для кого предназначен ответ министерства - не ясно.
Еще более запутан вопрос о правомочиях лиц, подписавших оба документа. Письмо Минфина России подписано заместителем директора департамента, а письмо ФНС России - действительным государственным советником РФ 3 класса. Можно продолжить исследование правомочий указанных лиц, но ответ об отсутствии компетенции лежит на поверхности. Приведенные факты лишь дополнительно свидетельствуют об уязвимости такой формы документа, как письмо.
Письмами и телеграммами рассылаются разнообразные акты, включая нормативные и ненормативные. Если же в тексте письма (телеграммы) содержится фраза: "...направляется для использования в работе", то есть все основания для восприятия в качестве обязательного всего комплекта документов, в том числе приложения. Таким образом, налицо подмена понятий, влекущая за собой в нарушение положений законодательства придание нормативного характера телеграммам и письмам. И все же рассылка писем с приложениями, в качестве которых выступают нормативные акты, продолжается.
Письмо как форма документа исключительно притягательно для органов государственной власти. Ведь выпуск документа в виде письма позволяет избежать его правовой экспертизы, государственной регистрации и официального опубликования.
В заключение напомним признаки, позволяющие отличить нормативный документ от индивидуального. Итак, нормативный правовой акт:
официально опубликован;
адресован неопределенному круг лиц;
рассчитан на многократное применение;
выпущен на основании акта вышестоящего органа.
И если письмо по своему содержанию отвечает хотя бы одному из перечисленных признаков, его смело можно обжаловать в суде.
С.В. Бошно,
профессор Государственного
университета - Высшей школы
экономики, д-р юрид. наук
"Ваш налоговый адвокат", N 7, июль 2008 г.
*(1) Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009.
*(2) Утратило силу.
*(3) Утверждена приказом Минкультуры России от 8 ноября 2005 г. N 536.
*(4) Постановление Государственной Думы от 23 января 1998 г. N 2140-II ГД.
*(5) Утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506.
Чук
14 дек. 2008 19:12
Терпеть? Нет,боротьсяСудебная дисквалификация неопубликованных нормативных актов:
концептуальные изменения в судебной практике
Преподаватель кафедры права и методики его преподавания Уральского государственного педагогического университета Р.Е. Качанов анализирует судебную практику по признанию недействующими неопубликованных нормативных правовых актов в свете правовых позиций, высказанных по этому вопросу Конституционным Судом Российской Федерации.
"...Нормативный правовой акт... не
опубликованный в установленном порядке,
не должен влечь правовые последствия как
не вступивший в силу и не подлежит
применению, а его устранение из системы
законодательства осуществляется
судами..."
Конституционный Суд Российской Федерации
(Определение от 2 марта 2006 г. N 58-О)
Один из главнейших способов соблюдения принципа гласности в нормотворческой деятельности органов публичной власти и должностных лиц - официальное опубликование для всеобщего сведения нормативных правовых актов и иных источников права, издаваемых ими.
В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ "законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения".
Таким образом, Конституция РФ обязывает официально опубликовывать не только законы, но и иные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина: И это вполне разумно, так как подзаконных нормативных актов принимается различными органами публичной власти гораздо больше, чем законов, и часто эти акты более подробно, детализовано регулируют общественные отношения, урегулированные законом. Кроме того, в настоящее время в нашей стране активно развивается делегированное административное нормотворчество, являющееся результатом действий законодателя по делегированию тем или иным органам (как правило, Правительству РФ) полномочий по регулированию конкретных достаточно узких сфер общественных отношений. Очевидно, что акты делегированного нормотворчества также не должны оставаться неопубликованными.
Итак, в силу ч. 3 ст. 15 Конституции РФ нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, которые не были опубликованы официально для всеобщего сведения, не подлежат применению судами, иными правоприменительными органами изначально, независимо от того, были ли они признаны незаконными (неконституционными) в порядке судебного нормоконтроля Конституционным Судом РФ или иными судами, наделенными нормоконтрольными полномочиями (полномочиями по проверке и дисквалификации нормативных актов).
На наш взгляд, в свете ч. 3 ст. 15 Конституции РФ необходимо отметить, что основной чертой неопубликованных нормативных актов является то, что они представляют собой акты, имитирующие действующие. То есть на самом деле они не действуют, однако правоприменительные органы их применяют как действующие, поскольку они находятся в заблуждении, добросовестно (или недобросовестно) полагая, что эти акты действуют.
К сожалению, в нашей стране как издавались, так и продолжают издаваться на разных уровнях сотни, если не тысячи, нормативных актов, которые вопреки Конституции РФ и законодательству не регистрируются и не опубликовываются, но тем не менее "успешно" применяются различными правоприменительными органами, включая суды. Когда же обычные граждане начинали обращать внимание органов власти на положения Конституции, ответы были, как правило, следующие: у меня есть мой нормативный акт (инструкция, приказ, положение, постановление и проч.) и для меня он - конституция, а "ваша конституция" меня не интересует; данный нормативный акт не затрагивает ваши права (хотя, например, он устанавливает в отношении граждан дополнительные обязанности), следовательно, на него конституционное положение об опубликовании нормативных актов не распространяется; последний вариант ответа - "жалуйтесь, вдруг поможет".
Очевидно, что бороться с неопубликованными нормативными актами необходимо, так как их издание и применение нарушают режим гласности, доступности официальной информации, а также в целом режим конституционной законности в нашей стране. Однако остается дискуссионным вопрос о методе такой борьбы.
В науке и практике существуют два принципиально разных подхода к этому вопросу.
1. Юристы, придерживающиеся первой точки зрения, задаются вопросом: зачем признавать незаконными и недействующими неопубликованные нормативные акты, если они и так уже не действуют в силу вышеизложенного прямого и недвусмысленного конституционного предписания (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ). То есть они предлагают юридической практике просто игнорировать неопубликованные нормативные акты как изначально недействующие, при этом, отрицая право граждан и юридических лиц, к которым неопубликованный нормативный акт был применен или подлежит применению, а также прокуроров и иных субъектов обжаловать неопубликованный нормативный акт в судебном порядке.
Именно такой позиции, видимо, стал придерживаться и законодатель, принявший новый Гражданский процессуальный кодекс РФ. Дело в том, что ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, устанавливающая право различных субъектов на обжалование в суде общей юрисдикции незаконных нормативных актов, сформулирована таким образом, будто нормативные акты, не принятые и не опубликованные "в установленном порядке", исключаются из сферы судебного нормоконтроля, а именно "Гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами... вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части" (здесь и далее выделено мной. - Р.К.).
Мы не можем сейчас однозначно судить о том, что в действительности подразумевал под этой нормой законодатель: хотел он на самом деле исключить неопубликованные нормативные акты из сферы судебной проверки либо фраза "принятым и опубликованным в установленном порядке" не должна была иметь под собой никакой реальной смысловой нагрузки. Но если так, зачем все-таки надо было ее включать в содержание нормы? Главное то, что последствия оказались самыми плачевными: граждане, равно как и другие субъекты, перечисленные в ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, не могли защитить свои права, права других лиц и неопределенного круга лиц посредством судебной проверки и дисквалификации нормативных актов, в отношении которых было нарушено такое важное требование к процедуре их принятия, как официальное опубликование.
Классическая фраза из судебной практики звучит так: "Как следует из содержания заявления, заявителем оспаривается (нормативный правовой акт), не прошедший государственную регистрацию и не опубликованный для всеобщего сведения.
Согласно п. 8-10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", п. 10, 17, 19 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию в установленном порядке - в "Российской газете" и Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке нормативные акты не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и применению не подлежат.
Поскольку оспариваемый заявителем акт не отвечает указанным требованиям, он не может быть отнесен к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти.
В силу ст. 27 ГПК РФ Верховный Суд РФ рассматривает по первой инстанции дела об оспаривании только нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.
Учитывая, что оспариваемый (нормативный правовой акт) к таковым не относится, заявление (гражданина, организации) подлежит возвращению.
С данным требованием заявитель не лишен возможности обратиться в соответствующий районный суд по месту своего жительства или по месту нахождения органа, акт которого им оспаривается, по правилам главы 25 Гражданского процессуального кодекса РФ"*(1).
Данная позиция нашла отражение и в опубликованных Верховным Судом РФ официальных разъяснениях судебной практики. Так, в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за третий квартал 2003 г., утвержденном постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 2 и 24 декабря 2003 г.*(2), в ответе на вопрос N 6 (какому суду - Верховному Суду РФ или районному - подсудны дела об оспаривании нормативного правового акта федерального органа государственной власти, не прошедшего государственную регистрацию, а также не зарегистрированного и не опубликованного в установленном порядке?) указывается: "В порядке, установленном гл. 24 ГПК, рассматриваются дела об оспаривании нормативных правовых актов, которые приняты и опубликованы в установленном порядке (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ). Подсудность таких дел согласно ч. 4 той же статьи определяется ст. 24, 26 и 27 ГПК РФ.
В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ Верховному Суду Российской Федерации подсудны (из числа указанных выше дел) дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.
В силу п. 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Исходя из этого, если нормативный правовой акт не зарегистрирован, не опубликован в указанном выше порядке, то рассмотрение дела об оспаривании такого акта может осуществляться по правилам гл. 25, а не гл. 24 ГПК РФ - в порядке производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Такие дела подсудны районным судам, поскольку к подсудности Верховного Суда Российской Федерации не отнесены (ч. 4 ст. 251 ГПК РФ)".
Мы же, со своей стороны, заметим, что обжалование неопубликованного нормативного акта в порядке главы 25 ГПК РФ (оспаривание решений, действий, бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц) противоречит его правовой природе как нормативного акта, т.е. акта, содержащего правила поведения, рассчитанные на применение неопределенным числом лиц и неограниченное количество случаев и ущемляет процессуальные гарантии заявителя. Так, суд, рассматривая дело в порядке главы 25 ГПК РФ, не может дисквалифицировать нормативный акт, т.е. признать его незаконным и недействующим, а вправе признать только незаконным и обязать орган власти его отменить; при оспаривании ненормативных решений, действий и бездействия органов публичной власти установлен срок давности - три месяца, для оспаривания же нормативных актов сроков давности не существует, опять же исходя из природы нормативного акта как рассчитанного на многократное применение неопределенным числом лиц и неограниченное количество случаев; отсутствует множество других процессуальных гарантий, которые непосредственно вытекают из юридической сути нормативных актов как источников права.
В связи с неопределенным содержанием ч. 1 ст. 251 ГПК РФ и складывающейся явно не в пользу судебной проверки неопубликованных нормативных актов судебной практики данная норма в части слов "принятым и опубликованным в установленном порядке" была обжалована в Конституционный Суд РФ.
В своих уведомлениях о несоответствии жалобы на нарушение конституционных прав и свобод ч. 1 ст. 251 ГПК РФ Закону о Конституционном Суде РФ Секретариат Конституционного Суда РФ (далее - Секретариат) приводил следующие, на первый взгляд, весьма логичные аргументы, но которые абсолютно не применимы к российской правовой действительности и абсолютно не соответствуют конституционной задаче по защите прав и свобод граждан. Так, в первом ответе Секретариата указывалось на то, что заявитель не лишен права оспорить Правила, утвержденные на федеральном уровне, в районном суде (?!) в порядке оспаривания действий и решений органов власти и должностных лиц, несмотря на то, что эти Правила все-таки являются нормативным актом, а трехмесячный срок для оспаривания действий и решений давно прошел (для оспаривания же нормативных актов сроков давности не существует). Во втором ответе Секретариата утверждалось, что оспариваемое положение "напрямую корреспондирует статье 15 (часть 3) Конституции РФ, согласно которой законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". Далее делался вывод, что "положение статьи 251 ГПК Российской Федерации конкретизирует положения Конституции Российской Федерации и, следовательно, не может рассматриваться как нарушение каких-либо конституционных прав и свобод"; "Ответ на вопрос о том, возможно ли применение неопубликованных нормативных актов, как представляется, также однозначно вытекает из указанной статьи Конституции Российской Федерации".
Таким образом, Секретариат также встал на сторону сторонников первой точки зрения, которые отрицают право на судебное оспаривание неопубликованных нормативных актов, в связи с тем, что они не действуют.
По нашему мнению, исходя из ч. 3 ст. 15 Конституции РФ суды обязаны в любом случае игнорировать неопубликованные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, а не уповать на возможность их оспаривания в специальном порядке. Таким образом, действия суда по игнорированию данных категорий нормативных актов (не применению их, несмотря на то что они не были официально отменены или признаны недействующим в судебном порядке) можно именовать судебным нормоигнорированием.
2. Сторонники второй точки зрения о методе борьбы с неопубликованными нормативными актами исходят прежде всего из сложившихся в России правовых реалий, а также из гарантированного Конституцией РФ права каждого на судебную защиту. Они считают, что неопубликованные нормативные акты могут быть обжалованы в суд и проверены в порядке судебного нормоконтроля. Причем при такой проверке должен быть задействован именно механизм формального судебного нормоконтроля, который отличается от материального (содержательного) судебного нормоконтроля тем, что суд оценивает оспариваемый нормативный акт исключительно с точки зрения его формы (закон, приказ, постановление, указ и т.п.) и иных сугубо формальных условий его издания (соблюдение порядка принятия (издания), официального опубликования и введения в действие); материальный же судебный нормоконтроль предполагает оценку нормативного акта по содержанию норм. В рамках данной процедуры (формальный судебный нормоконтроль) установление того обстоятельства, что нормативный акт, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина, не был опубликован официально для всеобщего сведения, является безусловным и самостоятельным основанием для его дисквалификации. При этом материальный судебный нормоконтроль может быть использован в качестве дополнительного инструмента и обоснования неправомерности нормативного акта; однако любые выводы суда о правомерности (неправомерности) нормативного акта по содержанию норм не могут повлиять на решение о дисквалификации неопубликованного нормативного акта.
Именно на таких позициях стояла судебная практика судов общей юрисдикции в период с издания Закона "Об обжаловании в суде действия и решений органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц" и Конституции РФ до 2003 г., когда был введен в действие новый ГПК РФ. Только на основании того, что затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина нормативные акты не были опубликованы официально для всеобщего сведения, суды, непосредственно применяя ч. 3 ст. 15 Конституции РФ как норму прямого действия, признавали такие нормативные акты незаконными и недействующими.
Официально опубликованные Верховным Судом РФ разъяснения судебной практики также ориентировали суды именно к такой позиции.
В частности, в обзоре судебной практики Верховного Суда РФ от 15 июля 1998 г. "Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам"*(3) указывается на то, что в случае оспаривания неопубликованного нормативного акта (либо нормативного акта федерального органа исполнительной власти, не прошедшего государственную регистрацию) "суду достаточно установить факт нарушения порядка регистрации и опубликования нормативного акта без проверки по существу доводов о незаконности содержания обжалуемого нормативного акта. Эти доводы могут быть предметом судебного разбирательства после того, как нормативный акт будет в установленном порядке зарегистрирован и опубликован". На этом основании Верховный Суд РФ указал на необходимость признания оспариваемого неопубликованного либо незарегистрированного нормативного акта недействующим в связи с его не опубликованием, без оценки по содержанию норм.
Как уже отмечалось, после изменения в 2003 г. гражданско-процессуального регулирования, точка зрения Верховного Суда РФ, равно как иных судов общей юрисдикции, осуществляющих нормоконтроль, претерпела кардинальное изменение: суды стали возвращать заявления об оспаривании неопубликованных нормативных актов в связи с неподсудностью.
Пресек эту порочную и не отвечающую интересам защиты прав граждан и публичного правопорядка судебную практику Конституционный Суд РФ. В этот Суд, как говорилось выше, была оспорена ч. 1 ст. 251 ГПК РФ. Несмотря на вышеприведенные "отрицательные" ответы своего Секретариата, Конституционный Суд занял по данному делу совершенно противоположную позицию. В Определении от 2 марта 2006 г. N 58-О (далее - Определение N 58-О) он указал, что "в силу прямых указаний Конституции Российской Федерации, иных актов, определяющих порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов и юридические последствия его несоблюдения, нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, не зарегистрированный и не опубликованный в установленном порядке, не должен влечь правовые последствия, как не вступивший в силу, и не подлежит применению, а его устранение из системы законодательства осуществляется судами в соответствии с предусмотренной Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации подсудностью". То есть признанию незаконным и недействующим в суде подлежит неопубликованный и незарегистрированный нормативный акт в целом, а не только примененная его часть, причем только на основании того, что он не опубликован.
Далее Конституционный Суд указывает, что "исходя из этого статья 251 ГПК Российской Федерации не исключает оспаривание в Верховном Суде Российской Федерации нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти в случае, если издавшим его органом не соблюден порядок регистрации и опубликования таких актов. Суды при рассмотрении подобных дел: не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке, - они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т.е. в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации".
В данном Определении Конституционный Суд отразил основные положения сформулированной им правовой позиции и в резолютивной части: "Часть первая статьи 251 ГПК Российской Федерации по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает отказ суда, в том числе Верховного Суда Российской Федерации, в принятии заявления или возвращение заявления о признании незарегистрированного и неопубликованного в установленном порядке акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части в случае, если заявитель считает, что этот акт как содержащий обязательные правила поведения, адресованные персонально не определенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, нарушает его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами".
Отрицательной чертой Определения N 58-О является то, что в нем ведется речь исключительно о неопубликованных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти; тем самым не упоминаются неопубликованные нормативные акты иных органов и должностных лиц. Связано это, думается, с тем, что в данном деле рассматривалась ситуация, когда заявителю - С.Д. Смердову - Верховным Судом РФ было возвращено заявление об оспаривании именно нормативного акта федерального органа исполнительной власти. Однако, на наш взгляд, в силу того, что сформулированные в Определении N 58-О выводы основаны непосредственно на Конституции РФ, они со всей очевидностью носят универсальный характер и должны экстраполироваться на все неопубликованные нормативные акты всех публичных органов и должностных лиц, по той простой причине, что ч. 3 ст. 15 Конституции РФ также распространяется на все нормативные акты, а не только на нормативные акты федеральных органов исполнительной власти.
Необходимо отметить, что по данному делу было вынесено особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Жилина, который не соглашался с вышеуказанным Определением. Сам по себе этот факт говорит, что неопределенность в том, соответствует ли оспоренная норма Конституции РФ, существовала (а отсутствие неопределенности как раз всегда и является основанием для вынесения определения "с положительным содержанием"). В данном же случае в связи с наличием такой неопределенности следовало было рассматривать дело по существу и выносить постановление; однако "благодаря" первоначально неверной позиции Секретариата, этого сделано не было: Логика же рассуждений Г.А. Жилина в его особом мнении полностью совпадала с логикой сторонников первой точки зрения, поэтому нет необходимости ее пересказывать.
Таким образом, Определение N 58-О ориентирует суды общей юрисдикции на необходимость действовать в вопросе о судебном оспаривании неопубликованных нормативных актов так, как они действовали до 2003 г. (т.е. принимать к производству дела об оспаривании неопубликованных нормативных актов и дисквалифицировать такие акты по формальному условию их неопубликования).
Помимо двух основных способов борьбы с неопубликованными нормативными актами, некоторые авторы предлагают также другие варианты такой борьбы. Так, А.Л. Бурков рекомендует законодателю "предусмотреть специальную административно-процессуальную форму судебной защиты прав граждан, способную оказать юридическое воздействие на органы публичной власти, незаконно принимающие и применяющие нормативные акты, не обладающие юридической силой". Он считает необходимым в Законе "Об административном судопроизводстве" закрепить процедуру, аналогичную гражданско-процессуальной процедуре особого производства по установлению фактов, имеющих юридическое значение, "так как гражданин лишен возможности в ином порядке получить документ, удостоверяющий факт ничтожности нормативного акта (статья 265 ГПК РФ)"*(4).
На наш взгляд, оба описанных основных метода судебного противодействия неопубликованным нормативным актам должны применяться в комплексе, дополняя друг друга. Только так можно добиться эффективной защиты нарушенных прав заявителей и неопределенного круга лиц, а также восстановления публичного правопорядка.
В настоящее же время идет сложный процесс "слома" судебной нормоконтрольной практики судов общей юрисдикции, и особенно Верховного Суда РФ. Так, анализ судебной практики показывает, что в первые месяцы после издания Определения N 58-О Верховный Суд РФ и иные суды общей юрисдикции действовали по "наработанной" схеме, а именно возвращали заявления об оспаривании неопубликованных нормативных актов.
Так, вышеприведенное Определение Верховного Суда РФ N ГКПИ06-364 датируется 28 марта 2006 г., т.е. было принято после принятия Определения N 58-О.
Подобного рода практика, на наш взгляд, - явление временное и связана, во-первых, с неосведомленностью судов об Определении N 58-О, а во-вторых, с присущем судебной системе консерватизмом (низкими темпами приспособляемости к новым правовых условиям).
Однако анализ судебной практики конца 2006-2007 г. показывает, что суды постепенно начинают "воспринимать" Определение N 58-О. Так, Решением от 20 октября 2006 г. N ГКПИ06-853 Верховный Суд РФ признал приказ Госкомрыболовства РФ от 11 декабря 2002 г. N 467 "О внесении изменений и дополнений в приказ Министерства рыбного хозяйства СССР от 17 ноября 1989 г. N 458 "О правилах рыболовства в водоемах Дальнего Востока" недействующим исключительно в связи с его неопубликованием. Как было отмечено Судом, данный приказ "вносит не только редакционные изменения в Правила ведения рыбного промысла в экономической зоне, территориальных водах и на континентальном шельфе СССР в Тихом и Северном Ледовитом океанах для советских промысловых судов, организаций и граждан, но и содержит общеобязательные предписания постоянного характера, рассчитанные на многократное применение, т.е. является нормативным правовым актом.
В этом случае нормативный правовой акт должен издаваться в соответствии с требованиями действующего законодательства, что выполнено не было, поэтому такой акт не может служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений и является недействующим".
В качестве отрицательного момента в приведенном Решении следует отметить, что нормативный акт был признан недействующим "со дня вступления решения суда в законную силу". Из этих слов можно заключить, что данный нормативный акт действовал до вступления решения суда в силу, а это не соответствует действительности (в силу ч. 3 ст. 15 Конституции РФ неопубликованный нормативный акт не действует с момента его издания). Таким образом, по крайней мере по таким категориям дел суды обязаны признавать неопубликованные нормативные акты незаконными и недействующими не с момента вступления решения суда в законную силу (т.е. по истечении 10 дней с момента принятия решения в окончательном виде, если оно не было обжаловано, либо с момента вынесения определения судом кассационной инстанции), а с даты принятия (издания, утверждения) оспоренного неопубликованного нормативного акта.
Кроме того, Определение N 58-О имеет, без преувеличения, колоссальные последствия не только для российского судебного нормоконтроля, но и в целом для всей российской правовой системы. Мало того что Конституционный Суд обязал суды общей юрисдикции, включая Верховный Суд РФ, принимать к производству и рассматривать по существу дела об оспаривании неопубликованных нормативных актов, он также обязал дисквалифицировать их в любом случае установления того факта, что они затрагивают права, свободы и обязанности граждан. То есть гражданам сейчас даже не нужно доказывать, нарушает ли неопубликованный нормативный акт их права и соответствует ли законодательству по содержанию норм. Более того, из вышеизложенных правовых позиций Конституционного Суда РФ следует также другой, не менее важный вывод: при оспаривании заявителем части неопубликованной нормативного акта суд должен дисквалифицировать его в полном объеме, так как он не опубликован также в полном объеме, а не только в оспоренной части.
Однако все эти правовые позиции до сих пор не нашли отражения в ГПК РФ и АПК РФ, а по многим своим параметрам им противоречат (например, в части ненужности доказывать факт нарушения неопубликованным нормативным актом прав заявителя и дисквалификации нормативного акта в полном объеме, а не только в оспоренной части).
Между тем в период действия ГПК РСФСР в практике Верховного Суда РФ уже имелись случаи полной дисквалификации неопубликованного нормативного акта при оспаривании заявителем только лишь части этого акта. Так, решением от 27 марта 1998 г. Верховный Суд РФ признал незаконным и не подлежащим применению со дня издания Порядок представления и оформления документов для назначения пенсий, утвержденный Министерством труда РФ 13 августа 1992 г. N 1654-РБ и Министерством социальной защиты населения РФ 14 августа 1992 г. N 1-2761-18, в целом, а не отдельные его положения на том основании, что он не был официально опубликован. Заявитель же по этому делу в своем обращении оспаривал только п. 2 и 12 указанного Порядка.
Конечно, сейчас суды обязаны и без внесения изменений в ГПК РФ и АПК РФ непосредственно применять Определение N 58-О. Однако с целью обеспечить единство судебной практики и эффективности правоприменения законодатель должен все высказанные Конституционным Судом позиции относительно оспаривания неопубликованных нормативных актов (которые и так уже имеют общеобязательный характер) реализовать в главе 24 ГПК РФ и соответственно в главе 23 АПК РФ, регулирующих осуществление нормоконтроля судами общей юрисдикции и арбитражными судами. В настоящее же время ориентиром по данным категориям дел у судов должна стать та вполне достойная судебная практика, которая имела место до 2003 г.
При этом уместно заметить, что на уровне конституционных (уставных) судов субъектов Федерации уже имеются многочисленные факты дисквалификации неопубликованных нормативных актов (либо их частей). Так, Уставный суд Свердловской области является обладателем достаточно богатой судебной практики по данному вопросу. Однако до 2007 г. практика этого Суда складывалась таким образом, что он оценивал неопубликованный нормативный акт не только по формальным признакам (затрагивает права или нет, официально опубликован или нет), но и с точки зрения содержания норм. По сути, факт официального неопубликования нормативного акта являлся дополнительным аргументом его нелегитимности наряду с дефектами в самих нормах.
На наш взгляд, практика Уставного Суда Свердловской области по рассматриваемому вопросу претерпела существенное изменение после вынесения им постановления от 13 февраля 2007 г. по делу о соответствии Уставу Свердловской области п. 1 ст. 5 Устава муниципального образования "Город Екатеринбург", постановлении главы г. Екатеринбурга от 20 сентября 2000 г. N 983 "О создании районных центров по приему и оформлению документов на регистрацию граждан по месту жительства", от 5 февраля 2001 г. N 116 "Об утверждении Положения, структуры и штатов районных центров по приему документов для представления в паспортно-визовые службы на регистрацию граждан по месту жительства и месту пребывания", абз. 1 п. 4 постановления главы г. Екатеринбурга от 30 декабря 2005 г. N 1330 "О мерах по упорядочению управления муниципальным жилищным фондом г. Екатеринбурга", постановления главы администрации г. Екатеринбурга от 27 января 1994 г. N 40 "О требованиях, предъявляемых к выдаче справок с места жительства".
Данным постановлением Уставный суд признал не соответствующим областному Уставу Положение о создании районных центров по приему документов для представления в паспортно-визовые службы на регистрацию граждан по месту жительства и по месту пребывания, утвержденное постановлением главы г. Екатеринбурга от 5 февраля 2001 г. N 116, исключительно в связи с тем, что оно затрагивает права и обязанности граждан (1) и не было официально опубликовано (2), несмотря на то что в судебном заседании было установлено, что оспариваемый нормативный акт:
- права граждан, включая права заявителя С.Д. Смердова, не нарушает;
- был неофициально опубликован в правовой базе "Консультант Плюс";
- соответствует Уставу Свердловской области, а также иному законодательству по содержанию норм.
Однако на основании положений Конституции РФ три последних установленных Судом обстоятельства не имеют юридического значения с точки зрения того, чтобы быть основаниями для квалификации неопубликованного нормативного акта как легитимного.
Именно в связи с тем, что Уставный суд в указанном постановлении впервые дисквалифицировал официально неопубликованный нормативный акт исключительно по порядку его опубликования и введения в действие (в связи с отсутствием официального опубликования), без оценки его легитимности по иным основаниям, в том числе по главному основанию - по содержанию норм, данное дело следует считать прецедентным как полностью соответствующее букве и духу Конституции РФ и правовой позиции Конституционного Суда РФ, и должно стать своеобразной моделью, ориентиром для других судов, осуществляющих как конституционный, так и административный судебный нормоконтроль (суды общей юрисдикции и арбитражные суды).
Вместе с тем практика судов общей юрисдикции по делам об оспаривании неопубликованных нормативных актов как испытывала, так и продолжает испытывать определенные трудности, а по некоторым вопросам и вовсе идет по неверному пути.
1. Суды с невероятным упорством отказывают в удовлетворении заявлений об обжаловании неопубликованных нормативных актов, изданных до Конституции РФ от 12 декабря 1993 г., обосновывая это тем, что "оспариваемые нормативные правовые акты приняты до вступления в силу положений Конституции Российской Федерации, Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г., обязывающих официальное опубликование нормативных правовых актов.
При этом установленным в Конституции Российской Федерации и Указе Президента РФ положениям об обязательном официальном опубликовании нормативных правовых актов обратная сила не придавалась"*(5).
Такая позиция представляется неверной.
Во-первых, ч. 1 ст. 15 Конституции РФ указывает: "Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". То есть Конституция РФ говорит о любых нормативных актах, а значит, и о нормативных актах, изданных до ее принятия.
Во-вторых, суды вновь не учитывают юридическую природу оспариваемых актов как источников права (они распространяются на неопределенное число лиц и на неограниченное количество случаев), а также цель данной конституционной нормы (обеспечение режима гласности). Изданные в советский период неопубликованные нормативные акты продолжают действовать и в период действия новой Конституции РФ и продолжают нарушать ее ст. 15, а также конституционное право граждан на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы в части права на ознакомление с нормативными актами (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ). Именно поэтому они подлежат дисквалификации в связи с неопубликованием.
Доводы заявителей о том, что согласно заключению Комитета конституционного надзора СССР от 29 ноября 1990 г. N 12 не опубликованные в трехмесячный срок со дня принятия этого заключения нормативные правовые акты утрачивают силу, также отвергаются Верховным Судом РФ. Основанием для этого выступает следующее утверждение: "...поскольку упомянутое заключение принято судебным органом Союза ССР противоречит Закону РСФСР от 24 октября 1990 г. N 263-1 "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР", согласно ст. 1 и 4 акты органов СССР действуют на территории РСФСР непосредственно, если они не приостановлены Верховным Советом РСФСР или Советом Министров РСФСР. Постановление Комитета конституционного надзора СССР, являющееся судебным актом распавшегося Союза ССР, не отменяет действие Закона РСФСР "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР"*(6). На наш взгляд, ничем не обоснованное отрицание действия актов органа конституционного нормоконтроля бывшего СССР и обоснование этим действие актов иных органов того же СССР и входивших в его состав республик является ни чем иным, как проявлением правового нигилизма и незаслуженным смещением акцентов между понятиями "законность" и "целесообразность", естественно, в пользу последнего.
2. Суды редко критически подходят к источнику опубликования оспариваемых нормативных актов. Очень часто нормативный акт опубликован не в официальном источнике, что не оценивается судом. Однако согласно все той же ч. 3 ст. 15 Конституции РФ опубликование нормативного акта должно быть именно официальным. Официальными являются те и только те издания, которые определены в соответствующих нормативных актах в качестве официальных для данных органов власти. К примеру, опубликование постановления главы г. Екатеринбурга в "Российской газете" не будет являться официальным опубликованием, так как это издание нормативно не определено в качестве официального для актов главы г. Екатеринбурга.
Однако многие суды умышленно или по неосторожности упускают из виду эту вполне очевидную вещь. Так, Верховный Суд РФ часто указывает на то, что нормативный акт был опубликован в справочных информационно-правовых системах "Гарант", "Консультант Плюс" и т.п.
Например, в Определении от 22 июня 2006 г. N КАС06-194 Верховный Суд РФ в качестве обоснования законности своего решения и оставляя его в силе, указал на то, что "в настоящее время текст оспариваемого постановления имеется в правовых информационных системах "Гарант", "Кодекс" и "Консультант Плюс".
В Решении Верховного Суда РФ от 11 апреля 2006 г. N ГКПИ06-124 по делу об оспаривании постановления Совета Министров РСФСР от 4 декабря 1974 г. N 624 "О дополнении и частичном изменении постановления Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 г. N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР", непонятно откуда выводится суждение о том, что "официальными являются также тексты актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".
Однако стоит отметить, что до 2003 г. практика Верховного Суда РФ складывалась по другому пути. Так, в решении от 3 декабря 1998 г. N ГКПИ98-630 Верховный Суд РФ, признавая незаконной и не подлежащей применению Инструкцию Центрального банка России N 19, Государственного таможенного комитета РФ N 01-20/10283 от 12 октября 1993 г. "О порядке осуществления валютного контроля за поступлением в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров", вполне справедливо указал на следующее: "То обстоятельство, что Инструкция опубликована в ряде периодических изданий (в том числе в газете "Экономика и жизнь", журнале "Закон"), не означает, что порядок официального опубликования, установленный ст. 15 Конституции РФ и законодательством, действующим на день принятия Инструкции, был соблюден. Названные периодические издания не относятся к числу органов, которые пользуются правом официального опубликования".
3. Часто суды сталкиваются с проблемой, какие нормативные акты считать затрагивающими права, свободы и обязанности человека и гражданина, а какие не считать таковыми. Ответ на этот вопрос найти не так просто, как это может показаться на первый взгляд. Между тем в свете нормы ч. 3 ст. 15 Конституции РФ данный вопрос имеет колоссальное, и даже предопределяющее, юридическое значение, поскольку от того, как он будет решен, зависит, будет ли официально неопубликованный нормативный акт дисквалифицирован судом или нет.
Как считает Верховный Суд РФ, под нормативными правовыми актами, не затрагивающим права граждан, следует понимать нормативные акты, не регулирующие отношения с их участием. Данный вывод Верховный Суд РФ делает не в связи с анализом ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, а в связи с толкованием в постановлении Пленума от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ (который к нашей проблеме прямого отношения не имеет), указывая, что "...заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, т.е. не регулирующих отношения с их участием (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей), не должны приниматься к производству судов" (следует отметить, что собственно данная правовая позиция Верховного Суда РФ уже дисквалифицирована правовой позицией Конституционного Суда РФ, который в определениях "с положительным содержанием" сформулировал правовую позицию с противоположным содержанием. Однако в данном случае нам это не интересно, а важен сам подход Верховного Суда РФ к вопросу о нормативных актах, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан).
Исходя из логики Верховного Суда РФ можно сделать вывод, что под нормативными актами, затрагивающим права граждан, следует понимать нормативные акты, регулирующие отношения с их участием. Такой подход представляется в общем правильным. Как следует из него, в отличие от правил федерального конституционного судебного процесса, заявителю не требуется представления в суд вместе с заявлением об оспаривании неопубликованного нормативного акта правоприменительных документов, обосновывающих факт применения или возможности применения оспариваемого нормативного акта.
4. Еще одна проблема, на которую абсолютно никакого внимания не обращает нормоконтрольная практика судов общей юрисдикции - это последняя фраза ч. 3 ст. 15 Конституции РФ "для всеобщего сведения". Принцип гласности предполагает, чтобы затрагивающий права, свободы и обязанности граждан нормативный акт был не просто официально опубликован, а чтобы это опубликование было реально доступным для широких масс населения - не только для узкого круга чиновников. Мы всегда должны помнить, что опубликование является формой обнародования (от слова "народ"). То есть официальное опубликование всегда должно иметь своей целью и реально приводить к возможности ознакомления граждан (народа) с нормативным актом. Таким образом, официальное опубликование, если оно не ставит своей целью и реально не приводит к действительному обнародованию нормативного акта, должно признаваться фиктивным, а опубликованный таким способом нормативный акт - недействующим.
Между тем данный критерий традиционно упускается из виду.
Так, в Решении от 24 октября 2006 г. N ГКПИ06-852 по делу об оспаривании Инструкции о порядке прекращения (продления) службы в органах и учреждениях прокуратуры работников, достигших предельного возраста, утвержденной приказом Генеральной прокуратуры РФ от 12 августа 1999 г. N 642-к, Верховному Суду РФ было достаточным для признания данного нормативного акта законным его опубликование в Сборнике основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ, а также то, что она "объявляется всем прокурорским работникам органов и учреждений прокуратуры, на которые распространяется ее действие (пункт 2 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 12 августа 1999 г. N 642-к)".
В данном деле Суд вопреки Конституции РФ не стал устанавливать, является ли указанный Сборник официальным изданием Генеральной прокуратуры РФ, а также доступен ли он для всеобщего сведения. Между тем, как следует из нормативных актов Генерального прокурора РФ, акты Генеральной прокуратуры РФ, носящие нормативно-правовой характер, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, кроме актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, публиковать в журнале "Законность" (здесь мы оставляем за скобками вопрос о том, является ли журнал "Законность" общедоступным источником информации). Кроме того, Сборник основных организационно-распорядительных документов также по своей форме не может быть признан общедоступным изданием по крайней мере потому, что изданием вообще не является.
5. Также сложным и неоднозначно решаемым в судебной практике остается вопрос о понятии нормативного правового акта.
В настоящее время в п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" сформулировано следующее определение нормативного правового акта: "Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом".
Между тем существует огромное количество "пограничных" ситуаций, когда нельзя однозначно определить характер правового акта:
Основываясь на изложенном, можно сделать вывод, что судебно-нормоконтрольная практика по вопросу о проверке неопубликованных нормативных актов еще очень далека от совершенства. На наш взгляд, законодатель не может просто наблюдать за всеми сложностями, противоречиями и неопределенностями в судебной практике по этому вопросу, а должен приложить усилия по подробному детальному урегулированию общественных отношений в сфере обнародования нормативных актов. Необходимость этого обусловлена той большой важностью, которую придает данной сфере сама Конституция РФ, регламентируя соответствующие отношения в главе 1 (ст. 15), тем самым возводя их в ранг основ конституционного строя.
Необходимость принятия федерального закона "Об обнародовании нормативных правовых актов и иных источников права в Российской Федерации" (либо более "генерального" Федерального закона "О правовых актах в Российской Федерации" ("О нормативных правовых актах в Российской Федерации") назрела давно.
В этом Законе подробнейшим образом должны быть урегулированы как минимум следующие вопросы.
1. Что понимается под нормативным правовым актом (для целей Закона)?
2. Что понимается под источником права (для целей Закона)? Так, в Российской Федерации помимо нормативных актов существуют иные виды источников права: нормативные договоры, правовые обычаи, некоторые области судебной практики. На наш взгляд, исходя из телеологического толкования ч. 3 ст. 15 Конституции РФ (толкования с учетом цели установления нормы), официально публиковаться для всеобщего сведения должны все без исключения источники права, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, а не только нормативные акты, так как целью данной нормы является обеспечение режима гласности в правотворчестве в России.
3. Что считать "официальным" опубликованием нормативного акта? Должен устанавливаться порядок учреждения официальных печатных изданий; при учреждении двух или более официальных органов печати следует определить, в каком органе опубликование будет считаться "отправной точкой" для начала действия нормативного акта, а также установить, что опубликование нормативного акта не в официальном печатном издании не будет являться официальным опубликованием.
4. Во исполнение указания "для всеобщего сведения" определить, что именно считать "общедоступным" официальным печатным изданием; установить критерии общедоступности в пределах Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и субъектов локального нормотворчества.
5. Прямо закрепить обязанность всех правоприменительных органов, включая суды, игнорировать неопубликованные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, руководствуясь юридической фикцией о том, что "их как бы нет".
Р.Е. Качанов,
преподаватель кафедры права и методики его преподавания
Уральского государственного педагогического университета
"Адвокат", N 3, март 2008 г.
*(1) Определение Верховного Суда РФ от 28 марта 2006 г. N ГКПИ06-364.
*(2) Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 3.
*(3) Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. N 8-10.
*(4) Бурков А.Л. Судебная защита прав граждан от незаконных нормативных актов // Судебная практика и права человека: Вып. 2. - Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2005. С. 139.
*(5) Решение Верховного Суда РФ от 11 марта 2004 г. N ГКПИ2004-34.
*(6) Решение Верховного Суда РФ от 11 марта 2004 г. N ГКПИ2004-34.
ивушка
14 дек. 2008 19:34
Терпеть? Нет,боротьсяУфффф,осилить это невозможно.